(调查）对我市司法系统法律服务工作存在问题的调查.doc

对我市司法系统法律服务工作存在问题的调查按照学习实践科学发展观活动的要求，笔者集中对分管的律师、公证、基层、法律援助等 工作进行了深入细致的调查研究，着重就 我市司法行政系统法律服务行业存在的问题及 其原因进行了剖析，并提出了相应对策一、存在问题及其原因律师法、公证法的颁布实施，为行业发展提供了立法保障但由于各部门的法律、 法规缺少内在的制衡，导致部门法和行业法规在实施过程中出现不协调现象一） 律师工作按照司法部律师改革试点工作精神，我市律师94年开始脱钩改制试点在快速发展 的同时，甩下并沉积了一些问题亟待解决一是律师执业环境有待于进一步改善由于律师法适用范围的局限性和部门法之间 的立法冲突，对相关部门几乎没有约束力，律师法中规定的律师在执业过程中的权利难以 得到有效落实如律师法规定会见、调查取证应持律师证、委托合同、会见证明，但律师拿 着“三证”要求会见嫌疑人时，个别看守所以未接到上级通知为由，仍要上级公安机关批准的 文件，而上级公安部门认为依照新修订的《律师法》不需出具相关证明曾一度作为法治 建设重要成果的律师可介入侦查阶段的法律规定，在我市尚未得到真正落实，律师会见 难、调查取证难、阅卷难三难现象依然突出。

二是律师队伍建设现状难以适应律师事业发展的要求律师改制过于匆忙，在约束、 保障机制都不甚健全的情况下匆匆走向市场一方面作为受过高等专业教育的法律工作 者，理应担负起维护社会公平正义的责任和义务，另一方面山于没有政治上行空间，缺少 相应的社会地位和经济保障，致使部分律师游离于主流社会之外，理想信念缺失，自身定 位不准，在执业过程中出现一些诸如收费不办案、多收费、乱收费、不讲诚信等有损律师队 伍整体形象的行为追求法律公平正义和追求利润最大化的困惑成为律师的艰难选择 山于律师、律师所的社会身份角色发生变化，以及律师行业的特殊性和业务活动的相对 独立性，个别党员律师组织观念淡薄，党性意识薄弱，存在只办案挣钱、过不过组织生活无 所谓的思想律师队伍党建工作存在的组织关系不理顺、工作基础比较薄弱等问题，影响 了党员律师先锋模范作用的发挥三是年轻律师的生存和成长缺少良性的机制和制度保障新律师入所后或直接交办 案子，缺少相应的规范和指导，或自己到处挖掘案源，解决生存问题出现没人管、没人 带，任其自山发展，自生自灭的状态，律师队伍的可持续发展状况堪忧二） 公证工作从93年开始的公证体制改革，山于缺乏立法保障，始终处在观望、尝试和探索之中。

2006年《公证法》出台后，我市公证改革虽有突破，但由于改革配套措施缺失，约束机制 和保障机制不到位，目前我市公证法律服务市场存在的执业短期行为凸显、风险保障机制 缺位、不正当竞争等问题亟待规范一是公证机构性质和法律地位不够明确由于《公证法》对公证机构的性质和独立的 法人地位规定过于宽泛和概念化，司法部也未对此作出准确及时的解释和规范，在实践中 公证机构的性质和地位不明确，导致公证机构没有准确的编制定位和管理定位，负担繁重《公证法》第六条规定：“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能， 承担民事责任的证明机构因此，公证处依法应属公益性事业单位，却要交纳25%的企 业所得税，限制了公证机构和公证员创新发展的积极性和自主性二是公证的法定核实权难以得到保障《公证法》第29条规定：“公证机构对公证事 项及证明材料应当进彳丁核实，有关单位或个人应当依法予以协助实践中，个别公安机关、 人民法院和基层民政等部门对公证处的核实要求不予配合，不仅公证机构的正常业务难以 开展，也加重了当事人的负扒三是行业不正当竞争现象普遍，行业秩序有待于进一步规范在分配机制上，我市 公证机构主要采用工资加奖金和效益工资两种分配模式。

有的公证处个人分配比例过高， 公证处积累不够，公证事业发展后劲不足；有的公证处实行全员效益工资，办证数量与工 资挂钩，导致公证人员质量意识淡薄，片面追求经济效益由于大部分公证人员纳入社保范 畴，普通公证人员退休工资仅八百多元，难以安度晚年行业内部“只顾挣钱不顾质量”、“分 光吃净”等短期彳丁为普遍存在目前，在我市市区内设有省、市、区、农垦等多级公证处， 执业区域交叉重叠，中心城区过于密集如南岗区仅有70多力人口，却有4个公证处70 多名公证员执业，争抢证源的现象十分严重行业管理部门虽然明令禁止给付联络员酬金 等不正当竞争行为，但回扣仍以更隐蔽的方式普遍存在公证机构的社会公信力不断下降, 影响了公证事业的健康发展四是我市公证系统存在法律服务人才萎缩、流失现象公证队伍在数量上呈逐年萎 缩状态，1997年松哈合并时，注册公证员116名，现在只有92名，其原因有自然减员，有 主动调出的，但主要还是山于用人机本文章共2页，当前在第1页下一页本文章共2 页，当前在第2页上一页[1][2]制僵化，录用公证员既要具有司法考试资格，又要通过人事 部门统一考试，虽然规范性增强，但也导致了公证处招录人员难度加大，甚至有的公证处 无人可招。

在2007年度的事业单位招考过程中，市第二公证处由于报考人员不足5人，职 位被取消个别公证员业务素质偏低，不能适应公证事业发展的要求，而新录用公证员门 槛偏高，造成公证队伍难以发展壮大二）基层工作我市八区十县（市）司法所共有司法干部486人每个司法所平均不到两个人，却 承担着普法依法治理、刑释解教人员安置帮教，指导和管理人民调解、参与综合治理、调访 一体化、社区矫正、法律服务等十项工作职能工作任务繁重、待遇低、量少质弱现象十分 突岀一是经费保障落实不到位，基层司法行政工作者量少质弱的状况与工作任务繁杂、 待遇偏低的矛盾突出基层司法行政工作是基层稳定的第一道防线从业务发展看，收编 直管便于规范、推动业务开展，但由于司法局无力解决办公用房、经费及福利待遇等问题， 区街道司法所至今没有收编直管司法所人员是政法专项编，街道办事处却可以不通过司法 行政机关调剂工作人员，致使基层司法行政队伍专业化程度偏低，缺少稳定性乡镇司法所 长的职级、待遇及人民调解和信访补贴至今难以落实目前，我们已经起草了《关于加强 基层司法所建设的意见》，正在与有关部门沟通会签事宜，希望能对上述问题有所缓解二是基层队伍知识化、专业化水平亟待提高。

仅以社区矫正试点工作为例，作为社区 矫正对象日常管理、矫正工作主体的基层司法所，其实不过是一、两个人，既没有受过正 规法律专业训练，又没有矫正工作经验；既没有立法的保障，又没有特定身份应具有的权 威性和震慑力他们面对的毕竟是服刑人员，行使的是刑罚执行职能，却要在承担其他9 项工作职能的同时，承担如此艰巨的工作任务和责任，建立一支专业化的矫正队伍是社 区矫正工作全面铺开的前提保证另外，基层司法彳丁政人员着装问题影响了工作效果面 对监外服刑人员却没有制式服装，社区矫正工作的权威性受到质疑；开展人民调解工作时, 常因分不清身份而被误认为是当事人双方中的一方，影响工作的开展三是“调访一体化”工作主体错位调访一体化”工作推行以来，形成了以司法行政部 门为主的局面，从协助变成主办，一方面要完成上级的硬性工作指标，一方面却没有人、 财、物的保障，工作开展步履维艰四）法律援助工作我市法律援助资源相对于法律需求严重不足，城乡发展不平衡现象突出一是法律援助资源配置不尽合理法律援助的提供能力与困难群众实际需求有较大 差距从全国范围看，**属于经济欠发达城市，法律资源本来就不够充分，贫困地区更是奇 缺例如，方正县至今既没有律师事务所，也没有律师。

我市现有农业人口 499.1万人， 面向农村的法律援助工作人员只有42人，且集中在城镇之中因而形成了越是偏远贫困地 区，法律援助需求量越大，法律援助机构和人员越少、资金越是缺乏的局面，至使一些亟 需援助的人得不到援助二是法律援助的社会影响力与其应该发挥的职能作用相比存在差距由于认识及宣 传等多方面原因，群众对法律援助的范围、程序、渠道等知晓率偏低，特别是低学历、低 收入、农民和农民工及老年人群，寻求法律帮助的能力较低目前我市法律援助尚无法满 足经济困难群众打得起官司、打赢官司的需要，维护社会公平正义的职能没有得到完全发 挥二、对策与措施（一）针对律师法和公证法在实施过程中暴露出的实际问题，应尽快制定实施细则 予以明确和规范同时积极沟通立法及税务、财政、人事部门，建立部门法和行业法规的 制衡、协调机制，争取符合实际的税收政策和资金、人力、物力方面的支持，为改革提供 配套保障措施建议借鉴北京、浙江、辽宁等省的做法，由人大牵头，协调公检法司部门共同出台 一个通知，对贯彻实施《律师法》进行必要的司法解释，以解目前律师工作困境的燃眉之 需同时，应出台与《公证法》相适应 的体系化配套政策，在实施细则中明确公证机构 公益性事业单位的性质，以提供公益和公共服务为宗旨，不以获取利润为追求，并据此协 调税收部门，不应按照企业标准征收税赋。

同时，应确立公证机构 的调查核实权和公证事 项的公证法定性，保证公证预防纠纷、减少诉讼职能的发挥在公证员的权益保护方面, 应细化申诉、控告的理由和程序，对公证员的责任进行限制性和区别性规定具体规定对 当事人提供伪证的处罚权及其程序和标准，确保公证作为国家证明制度的公正性和权威 性在司法所建设上，应积极争取财政和人事部门的支持，为基层的和谐稳定提供法律 服务和法律保障中央提出要加强“两所一庭”建设，省编办87号文件规定，乡镇司法所应 为副科级，司法所编制2人以上，较大的乡镇司法所要达到3人以上省财政厅下发了 63 号文件，明确要求基层司法所办公经费要列入当地财政预算我们应督促各区、县（市） 司法局以此为契机，进一步加大司法所建设的工作推进力度更加积极主动地向当地党委、 政府领导汇报情况，争取各级党委政府的支持，切实解决司法所建设中面临人员编制、工 作经费、补贴和司法所长职级待遇等问题要从加强内部管理和创造外部环境两方面来进一 步加强人民调解规范化建设加强内部管理就是要通过认真贯彻以岗位责任制为核心的纠 纷排查、登记、例会、考评、回访、文书档案、信息反馈等规章制度，保障人民调解工作规 范运行。

创造外部环境就是要积极争取各级党委政府的理解和支持，根据财政部、司法部 有关文件精神，将人民调解工作经费、人民调解员信访补贴报酬列入财政预算，为基层调委 会和人民调解员解决后顾之忧应健全法律援助相关部门的协作机制建议建立协调公、检、法、司、工商、税务、 人事、卫生、社会保障等相关部门积极开展法律援助工作的配套制度，畅通法律援助工作 渠道，共同降低成本，为法律援助创造良好的运作环境将法律援助案件涉及的法院诉讼 费、劳动仲裁费、司法鉴定费及在办案中涉及到相关部门调查取证的相关费用问题，统一 纳入法律援助的范畴建议由计划、物价部门牵头，会同相关部门制定开展法律援助所涉 诉讼费、司法鉴定、仲裁等费用的减免收费标准和办法可以尝试由法律援助机构进行初 审制度，并由法律援助机构为符合受援条件的申请人发放“法律援助绿色救助卡”，相关部 门依此卡予以减免各项费用二）进一步加强行业管理，建立健全内部制约机制和行业保障机制，引导行业良性 发展积极落实律师和公证“两结合”的管理模式，积极推进两支队伍的行业自律规则建 设严把“入口关”，建立一整套对律师、公证员诚信、执业水平和能力等的考核办法；加 强对律师、公证等法律服务行业的指导，特别是政治指导，树立律师的公共责任心。

加强 诚信监管，建立律师、公证员电子诚信档案系统和统一的公证业务规范和信息共享机制， 让社会掌握每个律师、公证员及律师所和公证处的基本情况、办案质量和诚信状况，为公 众正确的评价提供导向；通过向社会公开彳丁业处罚情况，引导市场否定损害队伍形象的律 师和公证员，确实做到奖优罚劣加强对年轻律师和公证员的培。