城乡统筹一体化.doc

城乡矛盾历来是我国经济发展的一对主要矛盾，如何协调两者的关系，缩小彼此Z间的差距, 是各学科长期致力于研究的热点问题从规划层面而言，小城镇肓接面对广人乡村地域空间, 小城镇总体规划是协调城乡关系的最基层衔接点因此，笔者拟以小城镇为研究対象，结合 笔者参与的大量小城镇总体规划实践，在对小城镇总体规划传统思路进行剖析的基础上，以 城乡统筹新发展观为指导，对城乡关系进行重新思考与界定，提出城乡发展应和互协调与融 合的观点，并将其应用于小城镇总体规划中，使编制小城镇总体规划的思路与时俱进，克服 传统规划产生的弊端，适应城乡发展的新趋势1、 对象与范围的界定1.1对象小城镇作为乡村与城市之间过渡的载体，其不定性导致了人们对小城镇范围 的理解存在分歧（目前人们只在小城镇包含建制镇这一点上取得统一熟悉），这些 分歧主要有两方面：①是否包括小城市；②是否包括没有设镇建制的乡集镇rti 于木文主要涉及到对城乡关系与总体规划的研究，我们一方面要考虑到小城镇与 乡村直接联系的紧密性，另一方面也要考虑到随着全国城镇体系规划工作的相继 开展，总体规划中的小城镇主要是指城镇体系规划中确定的建制镇因此，木文 将小城镇界定为：对周边农村区域有确切影响的建制镇，不包括小城市及没有设 镇建制的乡集镇。

1.2范围在我国一些经济发达地区，随着乡村人口非农化和乡村地域综合化发展，以 及城市发展生态化和城市地域空间的扩张，城市与农村的分界H趋模糊，城镇和 农村地域相互渗透的作用增强，形成了连片的城市化区域，即城镇密集区这些 地区城镇与乡村差距不大，I大I而在小城镇总体规划中出现了将镇区规划和镇域规 划合二为一的做法，即明确镇区规划区范围为小城镇功能区范围，覆盖小城镇的 整个行政区域，如我国长三角和珠三角的一些小城镇而在我国大部分地区，城 镇与乡村的发展差距仍然比较明显，乡村相对比较贫困本文讨论的城乡关系与 小城镇总体规划主要是针对我国大量存在的城乡二元化比较明显的地区而言的， 小城镇总体规划包扌舌镇区规划和镇域规划两部分，镇区规划区为建制镇辖区，镇 域规划区为建制镇行政区域2、 传统规划思路2. 1规划特征目前，我国小城镇总体规划主要以镇区规划为重点在规划内容上，总体规 划侧重于镇区性质与规模的确定、用地功能的组织、总体结构的布局、道路交通 的组织及市政公共设施的安排等方面，涉及面比较广镇域规划的内容主耍包括 村镇体系的等级、职能和规模及相应的市政公共设施规划，而对镇区与周边农村 地域联系的分析和研究则深度不足。

就成果而言，无论是规划说明书还是规划图 件，镇区规划都要比镇域规划详尽得多规划审批与实施也主要围绕镇区规划展 开，镇政府的资金也基本投向镇区建设，镇域规划形同虚设，只是被作为总体规 划中的一个组成部分而被完成，镇域规划蓝图成为镇区规划的“附属品”镇域 规划不被重视，使得总体规划对整个镇域空间资源没冇起到合理配置的调控作 用总的來说，现状小城镇总体规划具有几个特点：突出镇区规划，弱化镇域规 划；与广大农村腹地结合不紧密；忽视城镇与农村的相互联系和融合2. 2规划动因221理论意识结合一些学者的研究，笔者认为，现状小城镇总体规划的思路主要建立在城 市化与增氏极理论关于空间集聚的内核基础上1) 城市化集聚观对于城市化的概念，由于人们熟悉角度不同而各有不同 的理解人口学家Christopher Wilson在其主编的《人口学辞典》中对城市化 所作的解释为“居住在城市地区的人口比重上升的现彖”经济学家认为，城市 化是各种非农产业发展的经济要素向城市集聚的过程地理学家则认为，城市化 是居民聚落和经济布局的空间区位再分布，并呈现出口益集中化的过程社会学 家则把城市化看成是人们的行为方式和生产方式由农村社区转向城市社区，并由 此引起各种社会关系变化的过程。

城市化指标的测度主要有三种方法：一是城镇 非农业人口占总人口的比重，二是城镇人口占总人口的比重，三是城市用地比重 指标等无论是从概念上还是从测度指标上都可以看出，城市化普遍被理解为耍 素在城镇空间的集聚，且城镇规模越大，相应的城市化水平越高2)增长极理论1957年，法国地理学家J • Boudev订le和其他许多学者一起将 经济学家提出的“产业极”概念引入地理空间，他把增长极与极化空间、城镇联 系起來，认为增长极是指在城镇区配置不断扩大的工业综合体，并将原来为某种 推动型工业的“极”与地理空间上产生集聚的城镇这个“增长中心”相结合，提 岀投资应集中于增长中心，进而通过这个中心向四周地区辐射，达到区域协调发 展的口的的理论集聚理论具有其合理的一面，然而，空间集聚理论尚有一定的局限性，不同 区域推行增氏极战略的效果存在差异城乡二元化地区由于产业之间缺乏关联效 应，小城镇推进型产业与当地产业无紧密联系，基础结构落后，无适宜的外部环 境因此，增长极战略不完全适合贫困的乡村地区，如要在这些地区培育小城镇 增长极，就必须同时重视区域内的经济联系与空间联系，否则轻易造成增长极“飞 地”经济的现彖2.2.2政绩驱使依照我国《城市规划法》，小城镇总体规划曲镇政府负责组织编制。

由于受 政绩的利益驱动，一些基层官员不顾发展规律，片面强调做大镇区规模，重“外 延”，求“大”求“高”，不切实际盲口攀比，搞形象工程2.3后果与弊端由于空间所“关心”的主体为镇区，这就导致出现了小城镇的规模过度扩张, 而外围农村地区则相对不景气，城镇经济发展以牺牲农村经济增长为代价等不合 理和不协调的现象很多地方出现了 “盲目”的造城运动，镇区脱离实际，规模 过大，发展速度过快，出现了大量占地较多的公用设施、超规模的基础设施（如 宽马路、大广场）及大型工业园区，进而导致了土地、资金等资源的浪费和闲置, 农村生态环境遭受严重破坏城乡二元化仍然突出，小城镇并没有起到规划预期 中的对周边农村地域的扩散带动作用，这与总体规划的预期目标相违反3、规划新思路3.1城乡统筹发展观2003年10月14日，党的十六届三中全会审议通过了《中共中心关于完善 社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）《决定》明确了 “五个统筹”的重要思想作为促进社会主义市场经济发展的新理念之一，统筹 城乡发展是“五个统筹”中的要害统筹城乡发展，是从全局出发看“三农”， 逐步改变城乡二元经济社会结构，其实质是把城镇和农村的经济、社会发展作为 整体统一规划，通盘考虑；把城镇和农村存在的问题及二者的相互关系综合起来 研究，统筹解决。

1)城市化新理念以城乡统筹发展观为指导来确定城市化发展理念，城市 化不只是一个人口转化、经济结构和地域景观空间变化的过程，而应是一个对人 类社会进行整合的过程；不仅是一个空间集聚的过程，而且还是一个空间关联的 过程按照科学发展观思想，城市化侧重于改善城乡地域系统的有机构成，不断 优化城乡关联结构和构造一个有序的空间组织，使城乡发展的综合效益最大化， 并为不同规模层次的城镇居民和不同聚落类型的城乡居民捉供优越的生活环境， 保障他们拥有良好的生活质量城市化并非要将所有的乡村都变为城镇，不赞成 为刻意追求城市化指标而忽视农村发展，而是提倡通过理性选择，促使城乡公平 发展，保持城乡社会稳定，这也与可持续发展和“以人为本”的新发展哲学观一 致一改变传统城市化中只追求集聚经济效益的线性产业布局2)城乡网络化城乡统筹发展观，在承认非均衡发展规律的同时谋求城乡协调发 展，力图使区域城乡互补性和协同性发展中的整体效应最大化，改善城乡发展中 的空间结构关系，使人们增强城乡网络化发展意识，重视调控城乡发展的协同关 系，提高城乡空间的组织化程度其实施途径应该是城市之间、城乡之间均由不 同容量、便捷的现代化交通、通信设施和适合可持续发展的生态基础设施连接在 一起，形成和谐的网络型城乡复合系统，使城乡居民在具备现代化和网络型基础 设施的前提下共享现代文明。

这就是曾菊新所倡导的现代城乡网络化发展模式(2 001)其中心含义旨在使一定地域内的城乡之间的网络设施完备、产业内在联系 紧密、要素流转通畅、组织功能完善，城、镇、乡网络系统共生共长，并最终实 现城乡一体化3. 2规划应对3.2.1理念转变口前，规划理念已从关注“空间变化过程”和“空间集聚过程”转到关注“空 间关联过程”和“空间重组过程”，从城乡发展为线性因果发展理念转到城乡网 络化协调发展理念(图1)将小城镇与农村地区结合起來，把城乡统筹发展、网 络化发展作为一个地区城乡有序化发展的前提条件，作为指导一个地区城乡发展 全过程的基本模式2.2内容完善对应城乡统筹发展观，小城镇应由侧重于镇区规划转变为镇区规划和镇域规 划并举，同时进一步完善镇区规划和镇域规划镇区规划，要立足于城乡区域, 用区域的眼光对小城镇进行合理的定位，确定镇区适度的规模，包括人口规模和 用地规模，形成具有一定彩响力的增长极(点)；镇域规划，则要强化对广大农村 地域的研究，对城镇与农村关联度及融合度的研究，并落实到具体的空间地域上 小城镇总体规划新III思路比较见表lo镇区作为镇域増长极，镇域作为镇区发展腹地，两者是相辅相成、互相促进 的。

镇区要依据镇域的分析研究，切合实际制定镇区规划；镇域要在遵循非均衡 发展规律的同时，突出城乡关系的融合与协调城乡统筹发展主要体现在镇域中, 针对镇域规划现状，笔者认为至少可以从产业空间统筹发展、地域空间统筹管治、 交通设施统筹协调三大方面加以补充和完善1)产业空间统筹发展城乡产业空间统筹发展实际上是指城乡之间多元生产要素的综合协调和有 机关联，主要内容有:①根据小城镇和乡村产业体系的特点提出相应的结构模式, 促进城乡之间的产业结构协调化和城乡内部产业结构的合理化；②对城乡产业结 构体系在空间层而上进行相应调整，促进城乡产业空间的冇机融合与城乡空间产 业的合理布局农业经济要求根据本地资源优势，以市场为导向，调整和优化农业结构；按照农 村产业化发展要求，引导分散的农户从小规模生产转变为社会化大生产；积极努 力提高农业的现代化水平在空间布局上，建立农业特色基地、农业示范点、农 业科技园区等农业区，对农业进行合理布局，形成农业经济发展带工业经济耍求改变目前主耍局限于农村内部的农村工业化发展策略，依据产 业关联效应，与农业产业化相结合，发展劳动密集型产业、农村服务业，大力发 展传统工艺，以及有地区资源优势和特定市场优势的特色产业，把农副产品加工 业和销售业作为发展的重点；依照专业化的垂直分离组织方式，生产城W中大中 型企业所需的零配件或配套产品，确立主导产业，形成合理的产业链。

小城镇工 业以中小型企业为主，小企业能对市场的需求做出适时快速的调整和变化，加上 地方社会网络的植根性、共同的价值理念和相同的文化背景，培育具有柔性生产 特点的中小企业新产业区，形成一批专业化分工协作的中小企业集群规划布局 上，布置一定规模的工业园区，引导企业向工业园区集聚，利用横向联系形成新 产业区；适当考虑在某些行政村规划农产品加工点，与交通和规划中的农业产品 基地建设相结合，以便利地获得原材料；利用交通联系，构建农村经济产业发展 轴等第三产业中要重点发展商贸业、信息通讯业，发挥其与乡村物资交易中心和信息 交流中心的功能，使小城镇成为商品集散地同时注重对其他特色资源的整合(如 旅游资源)，并做出相应的产业空间布局规划2) 地域空间统筹管治城乡地域空间统筹管治，是一种可持续的空间管治模式，具体包括引导城镇 在空间上的合理布局，有效利用现有土地资源，保护自然环境通过划分各项建 设用地类型，对各类用地进行分区管治，针对不同地域制定不同的对策；将基木 农出、水源、自然环境、交通走廊、基础设施建设和城乡居民点建设等不同的空 间建设内容纳入到建设用地的分区管治之中，划定农出基本保护区，促进对镇域 空间的合理利用。