论政府与企业的关系　.doc

论政府与企业的关系　在我国经济体制变革过程中，政企关系的改革始终是牵动政府和企业神经的关键问题 这一改革的基本趋势，就是从计划经济时期政企之间的庇护/依附关系，转化为以市场为导向的委托/代理关系本文运用委托 /代理理论，以美的集团的发展历程为案例，考察政企关系如何突破以行政隶属为基础的庇护/依附关系，又是如何按照现代公司制度来建构市场导向的委托/代理机制的一 计划经济为主导时期的政企关系：庇护与依附的时代 　　在计划经济时期，支配地方政府行为的一个行动原则，就是庇护主义这种庇护主义的基本特征是：地方政府为了发展当地社会经济，对地方企业采取种种保护性的政策，由此形成了庇护者与依附者的依赖关系而这种庇护主义的放大就是地方保护主义　1.作为企业庇护者的政府 　　1978 年党的十一届三中全会明确提出把党的工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上来企业开始面临着前所未有的发展机会，各级地方政府的工作重点也开始全面转移到经济建设的主线上来这一时期还是商品十分短缺的计划经济时期，经济环境的主要特征如下： 　 企业规模小，经营管理方法和手段十分落后，工业基础极差； 市场体制极不完善，没有统一高效的各商品要素市，企业生产所需的原材料/资金/劳动力等资源十分短缺； 　 市场经济发展所需的法律环境、经济环境极不配套，经济建设工作的推动离不开政府的行政干预；　　特殊的发展时期和经济环境，决定了政府同企业形成庇护与依附的政企关系，其主要内容是：政府对企业的经营发展起主导作用。

政府从政策、资金、人才、管理、生产计划等方面对企业进行支持和管理，企业的经营发展极大程度上依赖于政府这一时期的政府对企业的庇护主要体现在以下方面： 政府出面为企业担保 筹措企业经营发展所需资金； 政府出面为企业争取项目和各种优惠政策；　 政府组织和直接参与各种经济技术贸易洽谈会，为企业提供信息搭舞台的支持； 政府为企业的生产经营下达计划；　　 政府直接派出有经营管理能力的人才，同时为企业网罗各类人才　　应该说，这种庇护/依赖的关系有深刻的历史背景，对地方经济发挥了显著的推动作用具体来看它有效调动了地方经济资源，对企业起到了有效的支持和保护作用，对企业从无到有，从小到大的发展和对地区经济的高速增长作出了重要贡献例如，顺德在经济发展的起步阶段地方政府所发挥的这种作用十分显著 改革初期，顺德从实际出发，千方百计加快经济建设步伐，在经济发展思路上，创造了 以集体经济为主、以工业为主、以骨干企业为主的发展战略，乡镇企业遍地开花在基层政府的推动下，经济规模呈现出粗放式和数量式的增长，政府的庇护和支持，使顺德仅用了 15 年的时间便从工业基础薄弱的农业县变为颇具制造业优势的工业县。

据顺德市政府1992 年组织的一项调查表明，当时市镇两级政府投资的企业达 1000 多家，而其中绝大部分公有企业是改革开放后由市镇两级政府担保向银行贷款搞起来的，政府的参与使得顺德经济取得了骤变式的发展从 1978 年到 1993 年转制为止的 15 年中，顺德的经济总量达到350 亿元其工业增长速度达到了令人震惊的 24.4%并涌现了一批如美的科龙、格兰仕、万家乐等著名的政府型企业 “政府主导型工业化模式”成为计划经济时期顺德模式的本质特征　2.在政府呵护中成长起来的地方企业：美的公司 　　美的的前身是三十多年前何享健联合北窑镇 23 名居民凑足 5000 元办起的一个生产药瓶盖的生产组进入 80 年代，美的由小小的生产组转变成一个集体所有制乡镇企业，并很快进入快速扩张和全面发展阶段，由于国家轻重工业比例调整及其严重的短缺经济，美的在地方政策的鼓励和支持下瞄准国内市场结构调整的机遇，大幅度上项目，上规模，这一时期 地方政府对美的发展的主导和支持可谓无微不至 　1979 年，在美的的塑料小作坊奄奄一息时，果断地将时任北窑镇工业发展办公室主任的何享健（现任美的集团公司 CEO）调回美的主持工作，并且保持长期不变，同时向美的充实技术人才。

为美的从广州聘请“星期日工程师”等，确保了企业发展的人力资源80 年代初美的刚上马风扇项目时，为把产品质量搞上去，政府出面担保向银行贷款100 万元引进国外先进设备，攻克了技术难关，使企业的生产规模也得到了发展壮大1985 年又是在镇政府和市政府的信贷支持下，美的投入大量资金，引进国外先进设备，培训专业技术人才，使美的开发出中国第一台塑料风扇，风扇年生产规模达到了 350 万台，并瞄准国外市场开始批量出口由于政府在市场准入方面提供了便利，美的早在 80 年代就取得了自营进出口权，走上了外向型企业的发展道路，较好地避免了 80 年代末 90 年代初国内风扇市场血雨腥风的恶性竞争为美的的发展打下了良好的基础正是由于政府的呵护和支持，到 90 年代初，美的形成了生产空调、风扇、电暖器等多元化经营和现代化管理的大型乡镇企业，迅速从乡镇企业中脱颖而出，成为中国的名牌企业之一 　二 来自市场竞争的挑战：市场呼唤新型的政企关系改革开放以来的 20 多年，是企业发展壮大的 20 多年，同时也是社会主义市场经济不断成熟的 20 多年邓小平 1992 年南方视察的一系列讲话，吹响了向市场经济进军的强大号角。

顺德人更是近水楼台先得月开足马力向前冲　1992 年后，随着各行业商品经济的发达和市场竞争的加剧，粗放式经济增长已经走到了尽头，各种商品开始全面进入供过于求的竞争时代，社会主义市场经济初具规模，市场经济的本质特征：要求以市场为中心来组织整个社会经济，以市场机制为基础来配置社会资源 市场经济的自主性、平等性、竞争性、开放性的特征要求企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立经济主体，这同计划经济时期政府主导企业发展的政企关系格格不入，计划经济体制时代国家代表全体人民管理国有资产，直接参与企业的经营管理 ，这种政企不分的管理体制明显地成为经济企业发展的阻碍1.产权关系不明晰导致的所有者约束弱化 　　在国有企业的委托代理关系中，资产的所有者是国家，而作为政府部门的委托方不是资产的真正所有者而是国家资产的授权管理者，这使得委托代理关系的最重要的一环委托方对受托方的约束便随之弱化无论哪一级政府的经济管理部门，都是“以少对多”地管理众多的企业各管理部门之间又各司其管理职责，条块分割，没有足够的信息支持，没有为资产保值增值的直接压力，没有统一高效的决策机制，使政府对企业的管理游离于市场经济的真正要求之外。

而市场经济活动中的企业面临复杂多变的市场竞争环境，所有者的缺位导致作为代理方的企业难以保障所有者收益的实现，国有企业的效益年年走低　2.政府双重身份的不对称 政府参与企业的经营活动，使政府具有了双重身份：一方面，他是国有资产的所有者，他要求所管理的企业实现相应的利润目标，而企业是国有资产的经营者；另一方面，政府又是经济活动的管理者，肩负着促进经济稳定增长的一系列任务，政府在经济活动中的双重身份，造成了国有企业的双重身份企业不但要完成利润目标，还必须完成政府交付的其他政策目标，这种双重身份相互影响，相互矛盾，造成国企对政府的依赖，也削弱了企业的市场竞争力　　各级地方政府参与经济管理活动的双重身份造成国有企业同其他所有者企业之间的矛盾，各地方经济同其它地区经济发展的矛盾，这些矛盾在政企不分的条件下政府和企业都难以解决而又必须面对，这同市场经济要求的市场开放性、竞争性、市场主体的自主性是根本上不相适应的3.经理层权利与责任的不对称 　　在计划经济体制下，企业的生产经营大权掌握在政府部门手中，生产什么、生产多少由政府部门下达计划，经理对企业的控制是较弱的进入市场经济时期，由于企业经营活动客观上全部由企业决策，经理层对企业内部的控制大大加强，出现了所谓的“内部人控制”现象。

现实生活中，我们常常发现 一个好经理救活了一个企业，而一个不称职的经理或腐败的经理毁了一个企业在国有企业中，经理层是一个比较特殊的阶层，国有企业的经营好坏 同企业的经理层密切相关，但经理层拥有的权利同他应承担的责任和实际所得的利益是极其不一致的因为国企经理实际上是受政府委托的，生产经营的代理人他们并不真正拥有企业的产权他们的升迁、调动由上级部门决定企业的经营好坏同经理的收入没有直接的利害关系这种责权利的不对称使得企业难以对经理层进行有效的约束和激励导致企业追求短期利益，严重的导致国有资产大量流失，形成“富了方丈穷了庙”的局面 　正是由于政企不分使得国有企业在市场竞争中面临种种矛盾和困难，使国有企业的活力竞争力无法适应市场竞争的要求而效率低下，亏损累累20 世纪 90 年代初开始，以股份制改造和建立现代企业制度为中心的国有企业深化改革开始在中国全面推行政府同企业的关系也开始重塑 　三 以市场为导向的政企关系：委托/代理关系的构市场导向的政企关系的前提条件是产权明晰股份制是明晰产权关系的机制，而以股份制为基础建构的公司化治理结构得以有效运行的制度条件，就是建立和完善委托/代理机制 在这种委托 /代理关系中，股东（集体或个体）是委托人，代理人是受股东委托的企业经营管理者。

委托人/代理人关系的理论是针对私营部门中的问题提出来的，这个理论要说明股份制公司中管理者（代理人角色）和股东（委托人角色）的目标之间经常出现的偏差，这种偏差理论的目的，不是否定由股份制所缔结的委托/代理关系，而是寻求完善委托/ 代理机制有效途径和方法20 世纪 90 年代以来，这种发源于私人部门的经济学理论，被运用于公共部门运行机制的分析这一时期的西方国家 对公营企业进行了民营化改革，公有资产通过股票市场而实现了产权置换，由此形成了委托/代理关系 　 1.政企关系的重塑：政企分离的政府职能回归 　市场经济中，政府与企业共同促进社会经济的发展，但由于角色不同，定位不同，各自担负的职能也不同计划经济时代的政企不分，政府直接参与企业的经营管理，企业完全依赖政府，这是政企关系的畸形和错位那么，地方政府在促进经济发展的过程中应该如何处理好与企业的关系如何正确的进行自身定位呢？新型的政企关系要求政府和企业向各自的本位进行回归，政府做政府该做的事，企业做企业该做的事政企分离要求政府在促进企业和经济发展的过程中担负其该担的责任　　(1)各级地方政府是经济的宏观管理者 　　　这一职能表现在 通过发挥政府的政策制定与宏观管理职能 对地区经济发展进行规划和指引，同时负责制订市场经济发展所需的法律法规，建立公平、开放的市场环境，维护竞争有序的市场秩序。

2)地方政府是国有资产的所有者，但不是直接经营者 　地方政府作为国有资产的所有者，不是国有资产的直接经营者，不能对企业直接行使行政管理的职能，不能干预企业的经营活动地方政府通过委托代理机制，通过派出国有资产的代表通过董事会、监事会等方式对国有资产进行监督管理地方政府要推动公有企业的股份制改造，建立现代企业制度，规范公司法理，使企业成为独立经营的市场经济主体，而企业的基本经济职能，就是通过良好的经营业绩，照章纳税，上交资本利润，实现国有资产的保值和增值3)地方政府是良好市场环境的创造者 各级地方政府应该着力完善市场经济体系，充分发挥市场配置资源的功能，支持建设促进经济发展所需的第三方服务业的发展如信息咨询业、中介业、金融服务业、律师会计审计事务所、人力资源市场等，为企业的发展营造公平公正高效的市场环境通过促进各种形式所有制经济的发展，增加劳动者的就业机会，促进地方经济的繁荣发展 　　(4)地方政府是建立社会保障体系的后勤服务者 　健全的社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救济等，是解决企业后顾之忧的重要依托要切实解决企业办社会的职能，减轻企业的社会负担，建立健全的社会保障体系是地方政府义不容辞的一项重要工作。

推进以委托/代理关系为运行机制的政企关系改革，应从如下几个方面努力：　　第一，地方政府从竞争性行业彻底退出　　党的十五大报告。