美国残疾人就业政策的变迁.doc

美国残疾人就业政策的变迁作者：杨伟国　陈玉杰[内容提要]美国近百年的残疾人就业政策经历了以治疗残疾为特征的生存保障阶段，以强化职业康复和建设基础设施为特征的社会融合阶段、以消除就业歧视和完善工作场所为特征的权利扩展阶段以及以扩展自由和发挥潜能的潜能发展阶段美国残疾人就业政策的变迁过程反映了不同时代总体物质生活条件和社会观念的内在关系及其对残疾人就业政策的影响本文通过对美国残疾人各个阶段就业政策及效果的评述，结合新世纪美国社会经济发展形势对美国未来就业政策进行了展望在新世纪，进一步扩展残疾人的就业权利，创造更好的无障碍社会生活环境与工作场所环境，充分有效地挖掘残疾人人力资源的创造潜力将是美国政府未来的残疾人就业政策的发展趋势 关键词：美国社会　残疾人　就业政策　影响因素　政策效果 残疾人是人类社会的平等成员，保障其平等参与社会生活是现代社会的基本标志之一，而残疾人就业又是这个标志的核心内容但是，对残疾人这一特殊群体权益的关注程度与一个国家的经济发展水平、历史文化传统以及政府实施的政策密切相关，针对残疾人的政策法规在许多方面反映了不同时代的总体物质生活条件和社会政策作为一个立法体系完备的国家，美国残疾人就业政策变迁过程向人们展示了残疾人就业政策与历史背景的内在关系。

本文依据美国残疾人在劳动力市场链条中的定位，将其就业政策划分为四个阶段：即生存保障阶段、社会融合阶段、权利扩展阶段和潜能发展阶段，借以梳理美国近百年残疾人就业政策的变迁过程，分析其变迁原因 一　生存保障阶段(20 世纪初～ 70 年代) 20 世纪 70 年代前，美国的残疾人政策导向旨在保护和治愈残疾人，强调为因残不能工作者提供现金、福利及医疗帮助，并不鼓励残疾人进入就业行列按照苏珊·伯奇和伊恩·萨瑟兰的概括：残疾是一种缺陷或损害，需要医疗介入来治愈它或通过专业的康复服务来消除它，这种模式简单地认为，如果“残疾”人得到康复，那么与之相关的所有问题都解决了这一阶段的政策有四个特征：第一，政策服务范围比较狭窄，对象多限于伤残军人，其他残疾人受益程度很低第二，资金规模较小，服务项目有限，康复项目参加者的残疾状况大多比较轻微第三，没有形成持续运行体制，对就业持续积极的影响较小第四，对残疾人进入和重返就业市场激励作用并不明显 历史上，美国劳工伤病方面的保障主要依靠私人部门提供，照顾各类残疾人的责任由家庭承担，社会安全网非常狭窄，政府亦无提供健康保护义务直到 19 世纪后半期，为无力或拒绝抚养残疾人家庭提供援助的公共体系开始建立。

20 世纪初期，美国进入工业社会，生产装配线大量出现，因各类事故致残的劳工日益增加，要求企业加强劳工安全保护，为伤残者提供康复训练与再就业服务的要求日益强烈此外，第一次世界大战导致数万名参战的美国军人因伤致残，为帮助他们恢复独立生活能力，美国国会 1917 年通过了《职业教育法案》(Smith-Hughes Act of 1917)法案规定，为帮助残疾劳工和退伍军人设立康复与培训计划的资金由私人部门承担，联邦政府承担管理和监督费用1918 年颁布的《士兵康复法案》(Soldier's Rehabili—tation Act)，规定由联邦职业教育委员会主管伤残退伍军人的职业康复计划此外，联邦政府为保障伤残退伍军人重新就业和独立生活还采取了一系列措施，例如，1920 年 6 月 20 日颁布的《职业康复法案》(Civilian Vocational Rehabilitation Act of 1920，也称 Smith-Fess Act)规定，为伤残军人提供职业指导、培训和技能开发服务，由联邦政府出资 50％此时，职业与康复计划并不固定，需要国会定期授权，虽然这些康复计划主要局限于肢体康复，但该法案从此成为联邦政府向残疾人提供社会服务的主要法律依据。

20 世纪 30 年代，罗斯福新政开创了美国社会福利政策的先河1935 年颁布的《社会保障法案》开始为残疾人提供福利，残疾人康复计划亦成为联邦与州政府的日常管理内容1943 年《巴登-拉佛列特法案 》进一步将职业重建服务涵盖范围扩大到精神障碍者及智障者，并成为第一个联邦与州政府为盲人职业重建服务的法案 第二次世界大战结束后，大批士兵回国，战争时期的高投入已经停止，为防止出现严重失业，国会于 1946 年颁布《就业法》 但该法案并未考虑到残疾人就业问题与此同时，因第二次世界大战和朝鲜战争退伍军人的增加，康复服务范围得到扩大1954 年颁布的《职业技术康复法案》将联邦与州政府的出资比例由 1920 年法案规定的 1:1 上升到 3:2，对各州职业康复服务经费数额的确定改为以州人口和平均收入为依据，对精神障碍与智障者服务的补助也大幅增加，并规定了资金的用途、使用方式和范围例如，对残疾人康复计划费用支付范围的界定是：(1)在参加技术培训期间，政府提供职业工具、设备、服装和交通费用；(2)受训期间，在必要的情况下可以接受适当治疗，费用由联邦政府承担在需要的情况下可以设立奖学金，鼓励残疾人自立，从而最大限度地为残疾人就业创造条件。

此外，该法案对伤残退伍军人和伤残劳工一视同仁，进一步扩大了法案的适用范围 20 世纪 60 年代后，联邦政府建立就业政策体系进程加快，残疾劳工被相继纳入各项法案的服务范围之中1965 年职业康复法案的修正案将联邦和州政府的出资比例调整为3:1，并建立了判断严重残疾者是否从康复法案中受益的评估制度(评估期为 18 个月)同时，对行为紊乱者的救助也纳入该修正案到 1968 年，新的职业康复法案修正案将联邦政府的出资比例再次调整为 80％ 综上所述，美国早期残疾人就业立法的盲目应急意味明显系统性差将残疾人定位在劳动力市场的最上游，即维持一个残疾人的生存以及更大程度地减轻残疾程度是其全部政策的突出特点这些政策具有浓厚的“前市场”特征海伦·贝克认为使残疾人成功地从事某项工作是职业康复项目的最终目标，虽然短期效果不明显，但通过长期实施将会向残疾人提供足够的就业机会迈进萨尔·A. 莱维坦和罗伯特·塔格特的研究发现，这些康复政策并没有起到很好的作用， “那些被选中参加康复计划的(残疾人) 残疾程度都比较轻” 即康复难度大的残疾人被排斥在计划外，由于缺乏完善的后续服务，残疾人在劳动力市场上工作时间不长，即从劳动力市场上退出继续依赖政府救济。

政府政策对促进残疾人进入劳动力市场刺激不强，甚至起到反作用尽管如此，该阶段的法案启动了美国联邦政府大规模介入残疾人康复与就业的过程，成为美国残疾人就业政策的酝酿准备阶段 二　社会融合阶段(20 世纪 70～80 年代) 社会融合阶段，美国残疾人就业政策的主要目标，是在生存保障阶段基础上进一步为残疾人创造进入社会、进入劳动力市场的基本条件包括提高残疾人“康复”水平，满足其职业的需要，提供更好的基础设施条件，以满足其融入社会的需要，达到残疾人与社会融合的最终目的该目的与相关历史背景密切相连，20 世纪 60～70 年代，由于社会保障法案的改革，享受社会福利的人数和对残疾人的福利支出激增，福利政策变成了“福利陷阱” ，享受残疾人福利的人群日益庞大引发了人们的焦虑同时，60 年代黑人民权运动和妇女解放运动感染了残疾人从 1970 年开始，残疾人发起了“残疾人民权运动”，推动了联邦政府颁布法律，帮助残疾人独立参与社会生活的进程在上述双重冲击下，“残疾”概念开始变化，人们普遍认为残疾人有权利和能力掌管他们自己的生活，主张公共政策的正确目标应为残疾人创造便利的条件帮助他们行使自己的权利进入劳动市场就业既是残疾人的权利也是政府责任，残疾人有权利参与工作的观念开始逐步被人接受。

在此形势下，联邦政府开始重新审视残疾人就业政策1973 年颁布的《职业康复法案》，规定要“运用最先进的解决康复问题的医疗技术、科技成果、心理学及社会学知识，研究设计出具有创造性的向残疾人提供康复服务的项目 ”为此，法案分层次进行了全面考虑法案规定，重度障碍者享有优先权益，个别化康复计划则更进一步强调身心障碍者的参与，鼓励残疾人自己设计需要的康复计划，并将独立生活训练纳入了康复方案之中在短期目标上，为了避免州政府利用“自主选择”搞短期行为，法案要求首先帮助最需要帮助的人，即残疾严重的个人，其次才是其他类型的残疾人同时，在长期目标上，法案要求致力于为残疾人提供持续的服务，满足其进入就业市场的需求属于轻度残疾，可以直接申请联邦政府资助的公共就业计划、退伍军人计划、社会保障计划和联邦与地方联合资助的其他计划此后，1974 年、1976 年和 1978 年的修正案加强了 1973 年康复法案帮助重度障碍者康复的服务内容例如，1978 年修正案规定，政府单独补助独立生活训练服务方案另外，《1973 年康复法案》中还写入了禁止歧视残疾人的内容但仅限于政府、与政府合作的承包商以及接受联邦政府资助的部门，范围仍然比较狭窄。

在这一阶段，联邦政府还颁布一系列的其他法律，在设置无障碍交通设施、为残疾儿童提供义务教育等各个方面，为增强残疾人能力，增加残疾人就业机会创造有利环境早在 1968 年国会颁布了《建筑无障碍法案》 ，规定凡与联邦政府签订合同的建筑企业，应在符合建筑法典技术标准的前提下，履行使设计和建筑规格便于残疾人使用的义务1970 年颁布的《城市公共交通法》(The Urban Mass TransportationAct)要求凡接受联邦政府资助发展公共交通的各州做到在公共交通方面为残疾人提供特殊照顾1973 年《高速公路建设法案》要求接受联邦政府资助的高速公路，在设计、建造、经营时要考虑残疾人使用的方便1975 年通过的《救助发展中的残疾人法及人权法》要求接受政府援助的受益人承担雇用和扶持残疾人的义务同年，还制定了对全体残疾儿童实行教育的法案，以保证所有残疾儿童享有免费的、适当的公共教育的权利同年， 《国家住房法》修正案，要求排除残疾人在享受由联邦政府资助的住房项目福利中的障碍1986 年通过的《职业康复法》修正案设立了一系列由政府提供资金支持残疾人就业的服务项目，残疾人获得了一些与就业相关的服务，范围也较以前得到扩大。

1988 年《听觉辅助法》为重听者提供服务同年的《远程通讯无障碍增强法》也为耳聋失聪者提供了服务 理论上，通过实施上述政策，残疾人的就业率会得到提高，实际上，残疾人就业率与健全者差距仍然很大主要原因是，第一，残疾人学历较低，择业范围小 《1973 年康复法》的主要规制对象仅涉及公共部门，即联邦部门、与联邦政府签订采购合同的承包商以及接受联邦资助的机构，并未包括普通雇主，适用范围较窄第二，残疾人就业面临“无法克服的、有意识或无意识的，阻止他们进入主流社会的歧视” 第三，这一时期产业结构变化和技术发展引起了劳动市场需求的变化，残疾人就业的形势更加严峻 三　权利扩展阶段(20 世纪 90 年代) 社会融合阶段的政策一方面继续了生存保障阶段“治愈残疾人并提供生存保障”的政策主旨，另一方面，进一步为残疾人提供了进入社会的公共设施条件这一阶段美国残疾人就业政策的主旨是使残疾人更适合于工作岗位，更容易进入工作场所，而不是使工作场所更适合残疾人工作随着社会发展与观念进步，人们对“残疾”的理解发生了变化人们认识到， “残疾”不仅仅是个人身体上的某种缺陷和限制，也是社会环境的缺陷和限制，环境因素和组织特征都会影响到残疾人。

诺拉·埃伦·格罗斯指出，残疾人生活经常受主流社会观念与文化的限制，这种限制要比残疾人因身体、精神、心理和智力损害所受到的限制更大保证残疾人享有同等的尊严和权利需要个人的努力，更需要全社会尽到应尽的义务，政府应对此发挥积极的作用当时，需要重点解决的问题是，与遭受种族、性别歧视不同，残疾人在一些关键的领域如就业、教育、交通、通信、娱乐、医疗保健、选举等方面面临的歧视无正规的法律救济途径 理念与现实的差异，促使 20 。