民政部改革优化慈善事业、儿童福利与养老服务管理.docx

民政部改革，优化慈善事业、儿童福利与养老服务管理 在党和国家机构深化改革的背景之下，民政部“三定方案”，即《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》，于2019年1月25日正式对外发布根据该方案，民政部的内设机构及其职能配置发生了重要调整，其中最为公益慈善界人士关切的内容主要包括慈善事业促进和社会工作司、儿童福利司、养老服务司的新设立以及社会组织管理局的职责变化一 概述民政部内设机构及其职能调整是在国务院机构深化改革的整体框架下进行的根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，国务院机构深化改革是要“结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域、关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力，加快建设人民满意的服务型政府”[1]从中可看出，其核心是“转变政府职能”，推动我国政府治理体系和治理能力走向现代化在此指导下，民政部虽仍被保留为国务院组成部门，但其内设机构和职能发生了比较明显的变化首先，民政部整体职能范围大幅缩小根据2018年3月17日新华社发布的《国务院机构改革方案》，原来民政部代管的中国老龄协会改由新组建的国家卫生健康委员会代管；原来民政部承担的退役军人优抚安置职责被整合至新组建的退役军人事务部；救灾职责被整合至新组建的应急管理部；医疗救助职责被整合至新组建的国务院直属机构国家医疗保障局；组织实施国家战略和应急储备物资收储、轮换和日常管理职责被整合至新组建的由国家发展和改革委员会管理的国家粮食和物资储备局。

此后，民政部更加强化了基本民生保障的职能[2]其次，民政部新设内部机构，突出民生保障重点领域这突出表现在“儿童福利司”和“养老服务司”的新设立上[3]此前，我国的儿童福利工作主要是2008年新成立的“社会福利和慈善事业促进司”[4]的多项职责之一，养老服务工作则主要归口于下设在社会福利和慈善事业促进司的老年人福利处，都相对“碎片化”而在这次民政部机构调整中，老年人和儿童两个特定群体都被单独设立的司局负责，标志着“一老一小”这两个群体及其相关议题在我国新时代的民生保障体系中被提上了重要议事日程，意味着“一老一小”这两个群体已经成为我国新时代民生保障体系的重点领域和关键环节此外，民政部内设机构加强职能整合、职责划分与优化协同这突出表现在“慈善事业促进和社会工作司”的组建和“社会组织管理局”的职责调整上[5]在此之前，我国的慈善事业实际上由原社会福利和慈善事业促进司和2016年从“民间组织管理局”更名而来的社会组织管理局交叉负责，且社会组织管理局的职能内容还包括境外非政府组织和社会工作调整之后，民政部的慈善事业管理相关职能被充分整合到了慈善事业促进和社会工作司，且与社会工作和志愿服务的协同关系得到明确体现，而社会组织管理局则更加专注于境内社会组织管理。

二 背景和意义民政部内设机构及其职能调整的宏观背景是党和国家机构的深化改革，而深化党和国家机构改革是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的内在要求党的十九大报告提出，在决胜全面建成小康社会的进程中，“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性[6]民政部内设机构及其职能调整的中观背景是我国的社会变化和社会发展民政部内部新设立的三个司——养老服务司、儿童福利司及慈善事业促进和社会工作司，分别对应了我国老年人、儿童、慈善三大领域的社会现实其中，在人口老龄化方面，国家统计局数据显示，2018年我国60周岁及以上人口接近2.5亿人，比2017年增加了859万人，占总人口的17.9%，比上一年提高了0.6%，[7]而据预测，2025年和2030年，60周岁以上老年人将分别突破3亿人和4亿人，到2050年左右则将达到4.8亿人的峰值，占总人口比重接近35%，进入“深度老龄化社会”[8]而且近年来我国儿童特别是留守儿童和孤弃儿童的成长、教育和身心健康状况所面临的挑战也在凸显，一些见诸媒体的极端事件——例如2015年贵州毕节四兄妹在家中疑似服农药自杀以及2017年贵州毕节两留守儿童因无人看管身亡于火灾等——引发强烈社会反响，也暴露出我国此前儿童福利体制的不足；[9]而在慈善、社会工作、志愿服务与社会组织相关方面，《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2019）》显示，2018年我国社会捐赠总量预估为1128亿元，通过福利彩票筹集公益金643.59亿元，截至当年底，全国社会组织总数量超过81.6万个，慈善组织超过5000个，慈善信托合同资产近20亿元，注册志愿者接近1.5亿人，社会工作者职业水平考试报名人数突破40万。

民政部内设机构及其职能调整的微观背景是调整前它自身在机构设置和职能配置方面有待完善改革开放后，我国民政职能变迁的总的趋势是“向优抚安置、救灾救济、基层政权和社会服务等领域集中”，专业化程度得到提升；[10]但与此同时，民政部在内部机构配置和职责划分方面依然存在明显的不够科学的情况，例如职能交叉、主体责任不明确、政出多门、权限冲突、一些重要职能管理碎片化以及力量不足、不同司局协作较为困难等前文已提到在新设慈善事业促进和社会工作司与调整社会组织管理局职能之前，原社会福利和慈善事业促进司与社会组织管理局之间就存在职能交叉等问题；而在设立养老服务司和儿童福利司之前，民政部虽然有养老服务和儿童福利的职能，但都没有对应的独立机构来管理，而是散落在多个机构之间，如原社会福利和慈善事业促进司、社会事务司、社会救助司等，导致职能交叉、管理碎片化和权限冲突等，例如，养老职能的职能交叉和权限冲突问题“主要体现在敬老院和其他养老机构的管理上调整之前敬老院在社会救助司，因为敬老院保障的主要是特困人员，即‘五保户’和‘三无人员’这部分，而其他的养老机构都在社会福利和慈善事业促进司”[11]；在儿童福利领域也存在类似的情况。

在上述背景之下，民政部的这轮内设机构及其职能调整，在儿童福利、养老服务、慈善社工事业方面都被认为有重要意义在儿童福利方面，民政部社会事务司司长王金华在民政部2019年第一季度例行新闻发布会上说，儿童福利司的成立将在理顺完善儿童福利工作机制、明确部门职责、强化主体责任、完善部门协作与分工机制、系统推进儿童福利相关政策等方面发挥积极作用[12]；在养老服务方面，有业内专家表示，新设立养老服务司将有助于改变民政部养老服务职能碎片化的状况，强化民政部对养老服务事业的指导和管理，并通过与国家卫健委老龄健康司共管的形式，进一步释放国家在老龄事业方面的体制性力量；[13]而在慈善、社会工作、志愿服务方面，慈善事业促进和社会工作司司长贾晓九表示，专门设立慈善事业促进和社会工作司，把原来分散的相关行政力量整合优化、系统性重构，是统筹落实党中央和国务院关于慈善事业、志愿服务和社会工作重要部署，统筹落实《慈善法》等法律法规的重要举措，不但有利于加强相关领域的顶层设计，形成更加完备和成熟的相关管理制度，还有利于进一步激发和保护社会力量参与热情，发挥慈善、志愿服务、社会工作等的优势和特点[14]原民政部社会福利和慈善事业促进司司长、深圳国际公益学院创始院长王振耀则认为，民政部的这次调整“抓住了当前改革的关键”，将对我国养老、儿童、慈善等各项事业的政策拟定等都带来“一次全新的梳理”。

为此，他建议社会组织“尽快完成专业化社会服务能力转型”，在儿童福利、养老服务、慈善社工等各项事业中积极探索创新，与政府形成更加密切的合作和更加良性的互动，推动社会服务发展，以更好地满足社会需求，促进社会向善[15]三 工作进展与下一步工作计划2019年，改革后的民政部在儿童福利、养老服务和慈善社工事业上的工作主要体现如下在儿童福利方面，新设立的儿童福利司在儿童福利政策创制、既有政策覆盖面调整、提升儿童福利水平方面开展了值得肯定的工作这些工作包括但不限于：（1）《儿童福利机构管理办法》自2019年1月1日起正式实施，这是我国第一部儿童福利机构方面的部门规章；（2）同年5月，出台《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，在整个体系上明确了农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系中家庭、社会和相关政府部门的责任；（3）同年6月印发的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，第一次把事实无人抚养儿童纳入国家保障体系，而这是我国此前儿童福利领域单项制度的空白；（4）将“残疾孤儿手术康复明天计划”更名为“孤儿医疗康复明天计划”，并自2019年3月1日起实施新制定的《“孤儿医疗康复明天计划”项目实施办法》，扩大了受益孤儿范围和项目资金资助范围；（5）把中央财政补助东、中、西部的孤儿基本生活费标准在原来基础上增加50%，这是2010年我国实行全国城乡孤儿基本生活费制度以来的首次调整。

[16]在养老服务方面，国务院机构改革后，民政部养老服务司与国家卫健委老龄健康司共同管理全国老龄事务，有望联合助成我国医疗卫生系统与养老服务的结合[17]2019年，民政部把养老服务作为着力推进的重点民生工程之一，在制定和组织实施养老服务体系建设规划、法规、政策、标准等方面都提升了工作力度这体现在但不限于：（1）2019年4月，《〈养老机构等级划分与评定〉国家标准实施指南（试行）》发布，为地方实施全国统一的养老机构等级评定管理制度提供实操性工具；（2）牵头建立养老服务部际联席会议制度，并于8月召开第一次全体会议；（3）9月，出炉了《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》，以扩大养老服务供给、促进养老服务消费、满足老年人多样化多层次的养老服务需求；（4）9月，联合国家发改委、财政部启动实施为期三年的“特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程”；（5）10月，出台《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》，以规范我国养老服务市场秩序、加快养老服务领域信用体系建设[18]在慈善社工事业方面，在2019年民政部第三季度例行新闻发布会上，慈善事业促进和社会工作司司长贾晓九介绍了慈善事业促进和社会工作司设立至当年7月的有关工作进展。

这些进展主要体现在通过落实《慈善法》及其配套政策等完善慈善事业动员和监管机制、通过贯彻《志愿服务条例》和推动制定配套政策等拓展志愿服务发展空间、通过开展全国主题宣传和发布“中国社会工作标志”等推进社会工作人才队伍建设和通过完善发行管理制度等规范福利彩票发行管理四个方面[19]从数据方面看，截至2019年底，全国社会组织达84.9万个，慈善组织达5511家，备案慈善信托财产规模达29.35亿元，实名注册志愿者总数达1.55亿人；2019年，全国社会捐赠总量预测约1330亿元，志愿者贡献总价值903.59亿元，通过福利彩票筹集公益金557.28亿元；此外，2019年，全国社会工作者职业水平考试报名人数达55.37万人，较2018年增长30.44%，创历史新高[20]与此同时，我国社会组织党建工作继续深化发展，以企业为主体的科技向善和商业慈善继续勃兴，慈善事业的第三次分配作用更为凸显，在脱贫攻坚、灾害救援、教育助学、医疗救助、社区服务等领域都有所拓展而关于下一步的工作安排，无论是儿童福利、养老服务还是慈善、志愿服务、社会工作和社会组织工作，都特别强调直面仍然存在的发展短板，着力开展完善顶层设计、贯彻落实相关法律法规及其配套政策、进一步理顺管理体制和优化相关事业发展环境、更广泛动员社会力量参与、聚焦脱贫攻坚、服务民生发展等方面的工作。

其中，在儿童福利方面，首任儿童福利司司长郭玉强表示，将收集地方经验、借鉴发达国家先进儿童福利制度与儿童照料制度，并从过往工作乃至中华传统文化中汲取有价值内容，以促进儿童。