第一节-公共预算概述

1、第一节 公共预算概述 一、公共预算的历史 现代公共预算是19世纪的产物，最早出现在欧洲。在19世纪前，尽管所有前现代国家都有财政管理活动，但都处于没有现代公共预算的“前预算时代”。这一时期国家财政管理存在两大问题：一是在政府内缺乏集中的行政控制，无论是收入还是支出管理都非常分散；二是没有一种制度来确保政府财政收支活动对社会负责，缺乏有效的监控。 进入19世纪，欧洲各国开始建立现代公共预算制度，标志着国家财政管理开始进入“预算时代”。第一次真正的现代公共预算实践是1814年的法国政府预算。这一时期的现代公共预算是“控制取向”的，1.在政府内建立集中的行政控制；2.由立法机构从外部监督政府的收支活动。其目的是，确保整个政府对公民负责。 现代公共预算是必须经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。这个计划由政府首脑准备，提交立法机构审查批准。 19世纪的现代公共预算最后形成了一种基数加增长的资源分配模式。这种分配模式不利于资源再配置，不利于将公共资金从低效率的项目转移到高效率的项目。20世纪50年代以来，出现一次次的预算改革。这些改革都希望能更加理性地分配稀缺的公共资金，现代公共预

2、算也因此在控制之外发展出新的功能。期间出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来；60年代的计划项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创造条件；70年代出现的零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再配置，改进资源配置效率；80年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革有价值的成分，将预算资金分配的重点转到最终结果，强调运用战略计划引导资金分配，所以，也被称为结果导向预算。 二、公共预算的功能 公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理。1.控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上。 （19世纪形成的现代公共预算）2. 管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效。 （20世纪50年代的绩效预算）3. 计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题（20世纪60年代的计划项目预算） 三、公共预算

3、的目标 在宏观层次上，公共预算制度对政策制定构成财政总额约束； 在中观层次上，公共预算制度影响以战略重点为基础的资源配置和利用； 在微观层次上，公共预算制度影响资金使用，进而影响公共服务生产和供给的效率。（一）总额控制（量入为出，收支平衡）总额控制指对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运行、财政在长期中有可持续性和财政健康。资源要求总要超过可用的资源，资源总是供不应求的。(预算平衡原则 赤字财政理论 总额控制）（二）配置效率 由于每个社会的资源都稀缺，因此，改进资源配置效率非常重要。在实行市场经济的国家，有两大基本资源配置机制：市场机制和公共预算。对于财政资金短缺的发展中国家来说，提高配置效率更是意义重大。要实现资源配置效率，从根本上讲，需要政府能够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目。 （三）运作效率 运作效率是在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地执行，提高收入和支出管理的效率。改进运作效率需要考虑四个问题：控制、灵活性、协调与激励。（四）财政问责 公共预算的最终

4、目标是财政问责。它是公共预算应承担的受托责任，是指政府的财政活动应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”。财政问责是建立责任政府的关键。总之，没有预算的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责的政府。一个国家的治理水平在很大程度上取决于国家的预算能力。 公共预算这四大目标就是衡量国家治理水平的最好指标。从这个角度，提高国家预算能力是加强执政能力的重要途径。 第二节 我国预算改革 一、预算改革前的预算体制 从1949年新中国建立到1978年经济改革，我国实行高度集中的计划经济体制。计划在资源配置中起决定性作用，预算是计划的反映，是实施计划的政策工具。 改革开放以来，政府的财政职能在不断调整。 财政改革的重点一直集中在财政收入方面，在财政支出管理方面，旧体制所造成的预算不够统一、规范，预算软约束，财政支出效益不高等问题却日益突出。关键是，缺乏一个预算体制将整个收支都规范性地管理起来。这一时期的收支管理存在三方面的问题： 1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制；2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制；3、由于预算

5、编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能。 二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算 1999年财政部提出关于改进2000年中央部门预算编制的意见，开始着手实施部门预算改革。部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础编制。 “一个部门一本预算” 1、采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映。2、规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范科学的预算分配模式，提高资源配置效率。3、为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。 在部门预算改革的同时，国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进。此外，随着部门预算改革的推进与逐步完善，政府预算也编制得越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础。 1999年预算改革标志现代公共预算开始在我国建立。其主要目标是建立控制取向的现代公共预算。一方面，在政府内建立起集中的行政控制；另一方面，为全国人大更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基础，有助于建立财政问责机制。目前预算改

6、革的重点是在政府内部加强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议程。第三节 我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期 二、预算周期第4节 我国的预算周期包括四个阶段：预算编制、批准、执行、决算编制及审批。我国的财政年度为12个月，从每年的1月1日起至同年的12月31日止。但是，预算周期一般是跨越这个财政年度的。 第四节 预算编制与审批：预算编制是预算过程的第一步，是指各部门在财政部门的指导下进行收入和支出测算，编制本部门预算，再由财政部门汇总编制政府预算草案的过程。预算审批是指同级人大审查批准政府预算，赋予其合法性的过程。一、我国预算的编制、审批程序： “两上两下”：“一上”：支出部门向财政部门提交预算；“一下”：财政部门向部门反馈审查意见并下达控制数；“二上”：部门向财政部门提交修改后的部门预算；“二下”：人代会通过的政府预算由财政部门批复给各个部门。二、我国政府预算编制原则：1、合法性原则 2、真实性原则 3、完整性原则 4、科学性原则（预算收入的测算和安排预算支出的方向、预算的编制程序、编制方法、核定都要科学） 5、稳妥性原则 6、重点性原则 7、透明性原则 8、绩效性

7、原则三、编制方法（预算编制过程即资金分配过程）目前，部门预算支出主要包括：人员支出、公用支出和项目支出，采用不同的方法编制。1、 人员支出和公用支出：定额管理：定员定额是编制基本支出的基本方法。定员指根据行政事业单位的工作性质和业务量确定的机构人员的编制数，定额指各部门履行职能、开展业务工作所需的各项基本费用支出（包括人员和公用经费）的人均额度标准。定额标准的核算过程中的一个难点是如何把预算和部门实物资产直接挂钩。2、项目支出：项目支出是部门预算的重要组成部分，是指部门为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外的用于年度支出计划。中央部门的项目按照部门预算编报要求分为国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目和其他项目四类。3、绩效评价：现阶段，可以试点支出绩效评价，深化预算改革。四、人大审查、批准政府预算1、初审比大会审重要的原因：1、人大代表们审查和监督政府预算的动机不足，即使部门代表们有强烈的参与兴趣人大代表大会每年只召开一次，而且会期比较短，代表们根本没有足够时间进行充分讨论。加上代表们缺乏相应的专业知识，大会审的效果并不理想。2、我国预算法对人大的

8、预算修正权并未明确规定，即使代表们审查发现问题，也没有相应的制度安排对政府预算进行相应的修正。2、人大审批预算中需完善的地方：1、预算初审的职能定位和性质不明确，一些地方预算审查属形式审查，而非实质性审查。其次，初审对象和标准不明确。预算法及其实施条例都没有明确人大预算初审到底是审查所有预算项目，还是只是部门预算中列出的项目。再次，预算法没有具体规定初审程序、方式，也没有规定初审应形成一个什么样结果，初审结果有什么样的法律效力。2、预算修正权尚未落实。现代预算体系中，因整体否决政府预算，难度非常大，而且会引发巨大的政治冲突，所以，预算修正权是立法机构最重要权力。所谓预算修正权是指立法机构通过对政府预算中的某个项目进行修改，来履行预算监督的职责。然而，我国的预算法并未赋予人大代表预算修正权，这极大地制约了人大预算监督。 第五节 预算执行含义：是各个部门根据批复的预算筹集财政收入，进行支出，开展各项活动，履行其职能的过程；内容：通常涉及预算收入执行、预算支出执行、预算变更。1、 控制与灵活性的权衡1、严格执行预算是现代公共预算的基本要求。2、预算执行的悖论：政府及其部门一般倾向于认为它们应

9、该有更多的灵活性来执行预算，而立法机构则倾向于认为如果不对预算执行进行严格控制，它就不能很好地履行宪法赋予的监督、管理财政的权力。但无论如何，灵活性和机动性的富裕不能损害财政责任。3、在我国为了确保预算执行顺利进行，各项事业有效地得以实现，需要遵循的原则：（1）依法执行预算：依法组织收入，依法安排预算支出（2）严格执行预算（3）执行进度合理（4）遵守各种规章制度（5）严格依程序进行预算变更2、 财政管理周期1、含义：预算执行包括一系列循环的周期，这一周期也称为财政管理周期。2、这一周期，包括的预算执行中主要财政管理活动：预算编制；预算授权管理；资金承付款项；支付及收入管理；现金管理；债务及援助管理；预算审核及财政报告；审计与评估3、对资金授权的实行和支出控制产生影响的周期控制过程有：（1）政府授权周期 （2）与现金管理相联系的控制过程（3）现金和债务管理之间的配合4、在预算执行过程中进行有效的财政管理，需要建立国库单一账户体系。目前，我国已初步建立起以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。三、我国预算执行存在的主要问题1、 执行进度偏慢，导致大量的预算结转（总体“前慢后快”）收支过程中仍然存在违规行为：常见的违规行为有：（1）违规拨付和支付财政资金（2）截留、挪用财政资金（3）在基本支出中，比较容易出现的违规行为：无预算的支出；擅自扩大支出范围，提高开支标准；未经批准随意调整基本支出经费的开支标准；虚列支出套取财政资金。（4）在项目支出中，比较容易出现的违规行为：挪用项目资金，用于基本支出；对达到政府采购标准的商品和服务支出不执行政府采购程序；对应纳入招标投标的工程项目直接规定工程承包商或施工单位3、 预算变更的随意性仍然较大：在我国，涉及到预算变更的情形包括：预算调剂、预算调整、预算追加、预算超收收入使用、动用预备费或预算划转。第六节 政府决算：指经法定程序批准的年度政府预算

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