风险社会下的政府危机管理创新
7页1、风险社会下的政府危机管理创新许 敏2013-1-25 15:26:35来源:2013-1-23 人民论坛(总第391期)【摘要】当前,随着“经济转轨、社会转型”的不断深化,我国正处在社会转型风险和全球风险混合叠加的高风险时期,重塑风险意识,形成风险预控机制,构建政府、社会、公众共同参与的网格化、全覆盖的危机治理体系,是政府化解社会风险、保障公共安全迫切需要解决的任务。【关键词】风险社会;公共危机;危机管理人类发展迎来风险社会时期作为历史的产物,风险是人类畏惧自然和强烈生存意识的真实表达。早在远古时代,生产力水平极其低下,凶猛的野兽、肆虐的山洪频繁威胁着人类,“自然界作为一种完全异己的、有无限威力和不可制服的力量与人们对立,人类就像牲畜一样慑服于自然界”。进入农业社会后,生产力水平有了较大提高,但由于生产工具落后和对自然资源的无序利用,人类仍然难以抵挡由不合理的实践活动所带来的生态风险。伴随着以蒸汽机的发明、推广、应用为标志的工业革命兴起,人类征服自然的实践活动愈演愈烈:一方面,人类改造自然的能力显著增强,物质财富日益丰富;另一方面,生态恶化和环境污染成为主要的风险源。20世纪后期以来,
2、人类社会进入复杂性和不确定性显著增强的后工业时代,德国学者贝克将这个时代称为“风险社会”。与传统工业社会的风险相比,风险社会的特征主要体现在三个方面:一是风险的人化。即人造风险,它是指由于人的知识匮乏和经验欠缺所造成的风险。二是风险的制度化。随着人类社会的发展,人们逐渐意识到,社会制度一方面有助于规范社会的运行、防范社会风险,另一方面也有可能引发新的风险。三是风险的普遍性。在全球化背景下,某一国家或地区发生的风险很容易波及到世界其他地方。当前,我国正处在社会转型风险和全球风险混合叠加的高风险时期。一方面,我国正从传统社会向现代社会转型,同时经历着经济转型、社会转型、政治转型和发展转型,其中孕育着机遇与繁荣,但同时也造成风险加剧和社会矛盾的激变。另一方面,全球化进程提升了全球物质与信息的流动速度,使我国不可避免地卷入全球风险社会之中,近年来频繁发生的各类灾害事故,如甲型H1N1流感、国际金融危机等充分表明我国已经步入高风险社会时期。如何有效地化解社会风险、保障公共安全是政府迫切需要解决的任务。传统政府危机管理的成就与困境自从2003年“非典”爆发后,我国开始构建以“一案三制”为核心的公共
3、危机管理体系。经过多年努力,我国公共危机管理体系建设取得了历史性的进步。首先,应急预案“纵向到底、横向到边”;其次,应急管理的法制化程度有所提高;最后,形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的应急管理体制,并构建了“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制,对消减危机影响、提高应急管理绩效发挥了重要作用。但是,政府传统的危机管理理论预设是危机的“非常态”,即将危机视作对社会系统的基本价值和行为准则构成严重威胁的偶发事件。因而政府危机管理主要侧重于危机爆发后的应对和恢复,而忽视对危机的预防和预测,这主要体现在应急预案不完善和危机预警缺位上。据统计,目前颁布实施的各类应急预案数量高达百万份,但在危机管理实践中,应急预案却缺乏实效性。此外,针对危机性质的“非常态”,政府尚未构建切实有效的危机信息监测系统,导致一部分可以监测预防的危机频频爆发。在应急管理体制上,尽管政府设立了应急管理委员会作为应对危机的指挥机构,但当危机爆发时,应急管理委员会无法在短期内将分散在其他部门中的应急决策、协调职能集中起来,也难以将多个部门的应急资源适度整合。这种基于传统官僚制的政府
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