水权和水市场——谈实现水资源优化配置的经济手段

1、水权和水市场谈实现水资源优化配置的经济手段水利部部长汪恕诚作者的话：这篇文章是为中国水利学会2000年年会准备的讲话提纲。1999年3月30日我在中国水利学会第七次全国代表大会上的讲话，提出了“实现由工程水利到资源水利的转变”的观点。那篇讲话，不能看作纯学术的理论文章，而是我从水利发展的实际出发提出的对水利工作的要求，是为了开展一场“中国水利如何面向21世纪”的大讨论，是尽作为领导的职责。同样，水权和水市场这篇文章，虽然谈的是水利经济学问题，但我绝不是这方面的专家，只是我国水利改革和发展的实际已经迫切要求我们去研究和解决这方面的课题。我抛砖引玉，以引起大家对此问题的重视。今天借水利学会这个舞台讲一些观点。在这个舞台讲话相对自由一些，学术会议可以自由研讨问题。我到水利部工作快两年了。回顾这两年的工作，去年主要是忙防洪工程，今年主要是抗旱。年初出现了12场沙尘暴，从北方一直刮到南京和杭州，紧接着是旱情不断发展，哈尔滨、沈阳、长春、大连、秦皇岛、天津、北京、青岛、威海、烟台等城市纷纷告急。今年的干旱，有人称之为“世纪龙年干旱”。我们即将迈入新世纪的门槛，干旱应该给我们带来哪些启示呢？第一，中

2、国是一个水资源短缺的国家，随着社会经济的进一步发展，水资源短缺的矛盾将更加突出。我们现在面临三大问题：洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化。从发展趋势来讲，随着社会经济的进一步发展，水资源短缺的基本矛盾将会更加突出，水资源短缺已经成为我国经济和社会发展的严重制约因素。我们分析任何问题，一是要讲清现状，二是要展望未来，因此我这里讲了两段话：一段话是，中国是一个水资源短缺的国家，这是一个命题；另一段话是，随着社会经济的进一步发展，水资源短缺问题将更加突出，这是讲的未来。第二，由于我国特定的自然地理条件，水资源时空分布严重不均，北方地区水资源不足的情况更为突出。第三，水资源不足的矛盾突出表现在城市。城市水资源不足的问题，将越来越成为水资源供需矛盾的焦点。目前，我国的粮食产量能够保障12.5亿人口的粮食安全。到2030年，我国人口将发展到16亿，到那时，我们可以在农业用水总量不增加的情况下，保障16亿人口的粮食安全。但随着我国社会经济的进一步发展，淡水需求总量还将会有较大增加，这主要是工业用水和生活用水的增加。到2030年，工业用水约需增加1000亿m3，生活用水将由现在的200多亿m3增加到500

3、多亿m3。我国现在城市化的水平比较低，8亿人在农村，农民的收入很难提高。如果8亿农民有4亿进了城，剩下的4亿农民的收入水平肯定会有所提高。据专家论证，未来中国淡水资源需求的增加量主要表现在工业用水、生活用水方面，说穿了就是表现在城市用水上。以前这个矛盾被掩盖了，这次干旱使矛盾暴露了出来。第四，随着社会经济的进一步发展、城市化进程的加快，为了缓解水资源的紧张状况，除了大力抓好节约和保护水资源之外，跨流域调水已经成为我国北方许多城市的必然选择。我们现在一方面缺水，一方面浪费严重，这是事实。但现实又告诉我们，比如烟台、威海等城市，那里已出现非正常节水、非常规节水，已经影响到了人们正常的生活。因此，虽然节水的潜力还可以挖，但是从现在来看，采取这些措施已经不足以解决许多城市的缺水问题，跨流域调水已经成为我国北方许多城市的必然选择，其中包括南水北调。第五，调水必然带来水资源供需关系的变化。原来是通过当地的水来平衡自己的需求，现在从远距离调水，必然产生水资源供需关系的变化。要充分发挥调水工程的功能与效益，就必须认真研究水权和水市场的问题，研究实现水资源优化配置的经济手段。比如，通过调水工程实现调水之

4、后，与原来的水的关系如何处理，如何用经济手段进行调整。再比如，黄河断流问题如何解决，地下水严重超采引起生态、环境破坏问题如何控制，有限的水如何分配，水价上调的理论依据是什么，污水排放谁来治理，等等。这些都涉及一个水权问题，是需要我们从理论上加以回答的。我现在只是提出一个思路，希望大家一起来研究、实践，在实践中解决这个问题。我刚才举了许多例子，归纳起来就是：上游和下游、地表水和地下水、农业用水和城市用水、经济用水和生态用水之间，水资源利用的尖锐矛盾怎么解决；供水与需水、短缺与浪费、开源与节流、用水和防污之间的水资源管理的辩证关系如何处置。也就是要通过水资源的优化配置，提高水资源的利用效率，实现水资源可持续利用，这是21世纪我国水利工作的首要任务。在水资源短缺问题日益严重的今天，研究水资源的所有权、使用权和水市场问题，是摆在我们面前的一个十分重要而又迫切的课题。下面主要从八个方面来分析。一、水资源和水资源的利用关于水资源的定义，在各种资料里可以查到很多，我认为1977年联合国教科文组织UNESCO的定义比较确切，即：“水资源应该指可利用或有可能被利用的水源。这个水源，应具有足够的数量和可用

5、的质量，并能够在某一地点为满足某种用途而可被利用。”这里讲的水源显然不是指水的发源，而是指能够在某一个地点为满足某种用途而可被利用的水的来源。水资源怎么能变为“可被利用”呢？天然水经过工程措施，才能够被人们所利用，这是个很重要的概念。古代的农村，人们去河里挑水，不属于我们研讨的范围，是不是老百姓从河里挑一挑水就收一毛钱，这也不是我们讨论的范畴。在现代社会中，人们建大坝、水库用于发电、蓄水，修水闸、渠道用于引水、灌溉，打水井用于抽取地下水等等，这些都是工程措施。采取工程措施就必然要有资金投入，会形成固定资产，必然要研究产权问题。而产权就有产权归属问题、产权收益问题和产权经营问题。因此，研究水资源的开发利用问题，首先要研究水工程的产权和产权收益问题。二、产权和产权收益天然水经过工程措施以后，才能被利用，才能实现人们的某种需求。工程投入有两种：一种工程投入是无偿的，或者讲100%是资本金。第二种是有一定效益的工程，如供水工程，有一定效益，可以收水费，就需要、或者可能、或者应该向银行贷款。在市场经济条件下，能够向银行贷款才是高明的，才是市场运作。我们现在搞工程，能够贷款的就一定要贷款，但是有一

6、个前提条件，就是贷款必须还款，要有还本付息的能力，其他部分靠资本金注入。工程建成后，在运行过程中，必然要发生材料费、折旧费、大修费、管理费、人员工资、税收等等费用，这些都是运行成本。另外，还必须考虑到，既然有一部分可以有投入产出，那么由谁来投入呢？按照以往的做法，是由国家无偿投入。如果要进一步发展，尤其是供水，世界发达国家都在搞私营化，私营化就要有私人资本金注入，投入就必须有产出，就有一个资产的收益问题，就是资本金的回报率问题。采取工程措施必然要发生三个经济财务方面的问题：一是偿还银行贷款和支付利息；二是运营成本、利润和纳税；三是投资者的收益，即资本金回报率。这三个问题在研究产权时都是必须考虑的。修建水工程，就有一个许可的问题，就有一个获得水资源使用权的问题，即水权问题。三、水权和水权的分配，水权的定价什么是水权？最简单的说法是水资源的所有权和使用权。有的文章里面还把经营权写进去，我认为只有在有了使用权的前提下，才能谈经营权，最主要的是所有权和使用权。按照我国的水法，水的所有权属于国家。我们研究的重点是水的使用权问题。下面，我们分析一下水权的分配问题。第一，用水的需求大体上包括四种，即

7、人的基本生活用水、农业用水、经济用水和生态用水。第二，流域分水与地域分水。作为一个流域，有上下游之间的分水问题。还有地域分水问题，是指在一个省、一个地区或一个县的范围内，有地表水、地下水，有主水、客水，有过境水，什么水给谁用，都有一个分水问题。第三，其他分水。如水能、水域、水质，也都有一个水权的分配问题。下面谈水权分配原则中的优先权问题。我讲三点意见。第一，首先人的基本生活用水要得到保障，每个人都享有同等的基本生活用水权利，就是人人都能喝上水，而且一定是对人体健康有保障的洁净的水。第二，优先权因素。一是水源地优先原则。在处理上下游关系的时候，水源地是优先的；主客水之间，主水是优先的。二是粮食安全优先原则。作为中国这样一个大国，粮食安全最重要，今年遇到干旱，先把农业用水停下来，这是指的局部地区，并不影响全国的粮食安全，全国的粮食安全必须得到保障。三是用水效益优先原则。一立方米水产生的经济效益，谁的效益好，就优先配置到谁那里去，这是社会进步的表现。四是投资能力优先原则，也就是说水资源的闲置与开发的关系。五是用水现状优先原则，即要注意现实的水资源开发程度。这些都是在水资源分配上应考虑的因素。

8、第三，变化着的优先权。比如说粮食问题，粮食相对比较充裕时，与粮食紧张的情况下对农业用水的分配应该是不一样的。另外，用水还要考虑生态和社会的稳定等因素，因此优先权是变化的。下面讲水权的定价问题。水的使用权应该是有偿的。在计划经济条件下，是政府定价的原则，亏损由财政给予补贴。我这里要谈的是，在市场经济条件下，为实现水资源的优化配置，应该实行的定价原则。这里有一个很重要的观点，就是水价不要单纯理解为我修了工程，要维护这个工程，需要收多少钱，更重要的是，水价是水资源优化配置的一种手段，这点非常重要。要灵活运用水价的涨落、调整，实现水资源的优化配置，这是最根本的。水权的定价应该区分各种情况，比如说从需水的角度来讲，生活用水、农业用水、工业用水、生态用水怎么定价，居民、宾馆、洗车业、洗浴业等社会用水怎么定价，大田作物、蔬菜、经济作物怎么定价，重工业、轻工业和其他工业之间怎么定价。从供水水源的角度来看，地表水（包括水库水、湖泊水和河道径流）、地下水，主水、客水，如何确定不同的水价。从水资源总量的角度来考虑，当地的降雨、流域的降雨、水库的存水、地下水的水位等等，都是定价时需要考虑的。水权的定价受到需水

9、、供水、水资源总量三个因素的影响，需要不断地调整和变动。不同的用水户，在不同地区的不同时间，使用不同水源的不同量的水，其资源水价是不同的。要获取水的使用权，是要缴费的，这个费是为实现水资源的优化配置服务的。四、水价和水价的确定原则如何确定商品水价我认为应该包括三个部分：第一个部分是水资源费或叫水权费，实际上可以命名为资源水价；第二个部分是生产成本和产权收益，就是前面介绍的工程水价；第三个部分是水污染处理费，就是你用了水以后，排出去的是脏水，脏水必须处理，叫环境水价。也就是说，从理论上讲，水价有三个组成部分，即资源水价、工程水价和环境水价。资源水价卖的是使用水的权力，工程水价卖的是一定量和质的水体，环境水价卖的是环境容量。三者构成完整意义上的水价。今天讲的水价的三个组成部分，并不意味着将来这三部分都进商品水价，有的可以用税的办法，有的可以用费的办法，有的可以用附加的办法解决。水价的确定应该是“动态渐进、相对稳定”的。这里必须说清楚一点，水价、电价跟全社会生产力的发展密切相关，因此有一个社会和市场的承受能力问题，讨论水价和电价的时候既要考虑需求，也要考虑社会承受能力。商品水价的确定要有利于满足各类用水的要求；有利于实现水资源的优化配置，提高水的使用效率；有利于改善生态系统和防治水污染。总之，要有利于实现水资源可持续利用。五、水市场市场与商品市场有所区别，水权是有价的，在获得水的使用权以后，可不可以转让，能不能进行交易，这个课题马上就提出来了。比如南水北调，我这个城市购买了水权，占有了一定股权，当水用不了而某个城市又需要用水时，为他供应水实际上就是我的水权的转让，这种转让能不能有偿进行。再如，水资源短缺的时候，各类用水需求会发生竞争，也存在水权转让问题。随着城市化进程的加快，城市必然要占用农业用水，出现农业用水向城市用水的转移；就全国来讲，粮食生产总量还要保持那么多，就需要别的地方增加粮食生产，就又和当地的用水发生了竞争。这些都存在水权的转让和出售问题。水权的转让和出售，使水的利用从

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