养老服务业地方财政研究

1、财经活页2012年第9期(总第201期)辽宁省财政科学研究所辽 宁 省 财 政 学 会 2012年6月15日本期主题：养老服务业 按人口老龄化是人类社会发展的必然趋势，也是当今世界各国普遍面临的社会难题之一。我国是世界上老年人口最多的国家之一，老年人口基数大，增长速度快。据预测，从2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万；老年人口比重将由13.3%增加到16%，平均每年递增0.54个百分点。预计未来20年，我国人口老龄化日益加重，到2030年全国老年人口规模将会翻一番。人口老龄化一方面使得我国人口负担比加重，社会赡养率增大，养老资源日益紧张，社会养老服务供求矛盾突出，社会保障压力空前；另一方面也为养老服务业的发展带来巨大商机。在人口老龄化日益加剧的背景下，作为为老年人提供生活照顾和护理服务、满足老年人生活需求服务的养老服务业的发展显得尤为必要和紧迫。养老服务业的概念及内涵 老龄化的概念及影响。人口老龄化是人类社会发展的必然趋势，也是当今世界各国普遍面临的社会难题之一。按照国际上通用定义，人口老龄化是指一定地区范围内老年人口在

2、总人口中所占比重随时间推移而不断上升的动态变化过程，是随着人口寿命延长和生育水平下降而出现的人口年龄结构的变动趋势，它不是一种绝对数量的描述，而是一种比例关系。其通用标准为，60岁及以上人口占总人口的比重达到10%以上，或者65岁及以上人口比重达到7%以上的国家或地区，则视为人口年龄结构进入了老年型。人口老龄化是社会文明进步的重要标志，同时也会对国家或地区的经济社会发展产生重要的影响。一是劳动力资源由丰富走向短缺。老龄人口比重越来越大，年轻的就业人口比重下降，导致劳动力不足。随着人口老龄化而产生的劳动力年龄节构的老龄化，必将对经济发展和劳动生产率的提高产生一定的消极影响。二是家庭养老功能弱化。受计划生育政策影响，随着老龄化形势日益加重，两代都是独生子女的421家庭结构将占据主导地位，子女照顾老人的负担加重，造成家庭养老功能弱化。三是老年人社会保障体系压力增大。老年人数量的迅速膨胀和预期寿命的增长，势必要增加全社会养老生活保障的支出额度，老年人体弱多病也增加了社会公共医疗资源的需求及医疗保障金的支出压力。四是老龄产业发展潜力巨大。老龄化不仅是个社会问题，也是一个产业发展机遇，随着人口老龄

3、化程度的提高，老年人对衣、食、住、行、医疗、精神消费等方面的需求增强，这将影响经济结构、产业结构和投资结构的变化，促使老龄产业的兴起。 养老服务业的概念及内涵。养老服务业是政府、市场、社会组织、个人等服务主体围绕老年人所开展的各类服务的集合。它具有广义和狭义之分，广义养老服务业包括围绕老年人的吃、穿、住、医、行、娱乐、保险等所有相关产业，具体来讲有：老年用品制造零售业、养老房地产业，居家养老服务业，养老保健医疗服务业、养老保险理财业、养老教育服务业、养老精神文化娱乐业、养老人员培训业等等，也就是通常所说的养老产业；狭义养老服务业专指为老年人生活保障和生活照料所开展的服务业，通常指民政部门所开办或监督管理的养老机构、居家养老服务等，其中包括一部分由政府主办专门为“三无”、五保老年人服务的纯福利性质的养老事业。本文所指的养老服务业是指广义养老服务业。在人口老龄化形势下，大力发展养老服务业具有重要的经济效益和社会价值。发展养老服务业的相关理论 1.福利多元主义。自1948年英国宣布为“福利国家”，其成为西方国家标榜和追求的一种理想制度。政府成为福利的主要承担者，福利范围“从摇篮到坟墓”无所不

4、包。20世纪70年代中期，西方各国普遍遭遇经济衰退，福利国家面临危机。在人们反思政府在福利制度方面的角色的同时，福利多元主义思潮开始兴起。福利多元主义一方面强调福利服务可由公共部门、营利组织、非营利组织和家庭社区等四个部门共同负担，改变以往政府作为福利供给的唯一角色，让民间有更多参与福利提供的机会，加强他们之间的合作，提高福利服务的效率和质量。另一个方面，福利多元主义强调非营利组织的参与，规范对这些组织的管理，把它们引向福利服务领域，减少民间参与福利供给的限制，弥补政府机构与个人需求之间的空白。福利多元主义的两个主要概念是“分权”与“参与”，所谓“分权”不仅只是将福利服务的行政权由中央政府转移到地方政府，同时要从地方政府转移至社区，由公共部门转给私人部门。“参与”指福利提供者(社区、非营利组织等)和福利消费者共同参与福利服务的制度决策及服务输送过程。譬如服务提供者可以根据机构、社区属性设计提供服务内容的权利。参与的实质是非政府组织可以参与福利服务的提供或规划，福利消费者也可以和福利提供者共同参与决策。我国提出的“社会福利社会化”实质就是福利多元主义思想，其基本思路和目标就是实现投资主体

5、多元化、服务对象公众化、福利资源社会化、福利运行市场化、服务队伍专业化。 2.公共服务型政府建设。公共服务型政府的理论本质是坚持以人为本的执政理念，强化和突出政府的公共服务职能。“公共”回答的是为谁服务的问题，“服务”回答的是如何履行职能的问题。其基本内涵有三点：第一，政府要以社会利益和公民利益为本位，切实摆正服务位置；第二，实实在在地为社会公共利益、为社会绝大多人利益而服务，而不是抽象地为公共利益服务，更不是为少数人利益服务；第三，要选择恰当的服务方式，将“为谁服务、怎样服务”落到实处。服务型政府建设中的公民本位和社会本位不仅具有对象性特征(即为公民和社会提供好的公共服务，实现其利益最大化)，还具有主体性特征，即公民和社会也是公共服务的参与者和建设者。推进养老服务社会化，要求政府从无所不为的全能政府走向有限、有效的政府，科学界定政府的职能界限与政府权力的作用方式，公正、有效地实现公众的需求和利益，切实承担相应的责任；从单向管理政府走向合作治理政府，政府主导，公民和社会广泛参与。公民和社会的参与不仅能弥补政府公共服务提供的不足，而且对政府的公共服务提供起到监督和评价的作用，没有公民和社

6、会参与的服务型政府不可能是高效的。在养老服务中，既存在政府“缺位”问题，对养老服务事业不作为；也存在“越位”问题，包揽过多的应由非政府社会组织所承担的职能，如政府直接组织和承办公益性慈善活动、自愿者活动等。 3.非营利组织理论与实践的应用。非营利性组织(NPO)是不以营利为目的，主要开展各种志愿性的，公益或互益性活动的非政府的社会组织，主要体现在非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性。发展非营利组织的必要性不仅在于可以弥补市场失灵和政府失灵，而且在公共服务的输送上可以和政府形成紧密的“协作”关系。当由于市场结构本身的缺陷，运用市场机制无法满足消费的偏好或需求时(市场失灵)，非营利组织以其“不分配盈余”的属性，有助于提升公众对服务品质的信赖度。这是非营利组织存在和发展的主要因素。当公众对制度的绩效，特别是公共产品的供给感到不满意时，在某些需求和回馈之间会因制度设计或运作上的扭曲出现松动现象(政府失灵)，而非营利性组织特殊属性，恰好可填补这一公共服务上的漏洞。非营利组织是推动社区发展的重要力量，提供着直接、具体和富有人性化的公共服务。非营利组织对志愿者的吸引和动员能力，是充分利用人力资源激

7、励民众参与社区发展的重要手段，提供的社区服务往往更能体现社区的需要，服务更直接，更具有人文关怀特征。在发展养老服务事业中，政府习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。对养老服务社会所依靠的社区多元资源的整合，也因为非营利组织发展不成熟受到直接影响。我国发展养老服务业的迫切性 我国自20世纪90年代以来，老龄化速度不断加快。老龄社会与以往人类所经历的年轻型或成年型人口结构社会最显著的区别在于养老问题更加凸现。随着我国老年人口规模大，增速快，且有高龄化的发展趋势，发展养老服务业的迫切性也随之加剧。 1.传统家庭养老模式很难适应现代社会发展。伴随着社会结构的变迁，家庭结构的变化，养老方式和消费方式的转变，传统家庭养老模式已很难适应现代社会经济发展的需要，借助于家庭以外的力量养老是老年人的普遍需求，但是由于我国社会养老保障制度还不完善，养老体系还不健全，特别是养老服务体系还未真正建立健全起来，无法为老年人提供多样化、全方位的生活和护理服务，供需矛盾日显突出。因此加快养老服务业多元化、社会化已经迫在眉睫。 2

8、.我国老龄化速度的加快也是养老服务业发展的内在需求。我国老年人口的平均寿命延长了，但是健康状况却不容乐观，高龄、生活半自理和不能自理的老人快速增加。据统计，80岁以上高龄老人已达到1805万，并以年均100万以上的速度增加；14.6%的城市老年人处于失能和半失能状态，需要不同程度的生活照料和精神慰藉的需求日益加大。家庭养老功能日益弱化，城市家庭空巢化现象十分突出。根据全国老龄委公布的我国城市居家养老服务研究报告，目前我国城市老年人空巢家庭(包括独居)的比例已达49.7%，与2000年相比提高了7.7个百分点，大中城市的老年人空巢家庭(包括独居)比例更高，达到56.1%。只有发展养老服务业才能满足老年群体的特殊需求，缓解家庭功能弱化所产生的养老困境。 3.发展养老服务业有助于促进就业，推动国民经济发展。养老服务业是集生产、经营、服务于一体的综合性产业，是社会经济发展各链条中的重要组成部分，在经济建设社会发展和扩大就业方面发挥重要作用。一方面，养老产业是极具经济价值和开发潜力的“朝阳产业”，除了传统意义的老年生活照料、康复护理、专项用品开发等外，养老服务还包括老年食品、用品、保健、保险、旅

9、游、文化、教育等诸多产业。我国老年人口基数大且增长快，由于老年人生理和心理条件的变化，必然对老年人用品及服务提出大量需求，使老年市场蕴藏着巨大的商机，养老服务产业的市场份额将不断上升，发展前景广阔，有助于推动国民经济较快发展。正因如此，许多国家或地区把发展养老服务业作为应对当前国际金融危机和稳定就业的重要举措。发展养老服务业面临的问题 人口老龄化将会伴随21世纪始终，加快发展养老服务业，满足全社会老年人日益增长的社会养老服务需求已经势在必行。从2000年开始，随着“社会福利社会化”政策的实施，政府、企业、社区、家庭和各种组织积极参与养老服务事业，形成了一个多样化主体并存的局面，养老服务业逐渐向社会化、市场化和产业化的方向发展。经过几年的实践与探索，虽然取得阶段性的成果，但是养老服务业的发展严重滞后于老年人口的快速增长和老年消费群体的巨大需求，这其中既存在理论、制度与机制、服务体系的组织与管理方面的缺失，又存在市场和政府方面的失灵。 1.理论的缺失。20世纪90年代中期以后，养老服务业由于人口老龄化日益突出才开始得到学界的广泛关注和重视；而当前有关我国人口老龄化问题的研究依然偏重于老龄人口的养老保障上。虽然我国各种涉老政策法规以及老龄事业发展规划等相继出台，为养老服务业的发展和理论研究提供了基本的制度保证和思想基础，但是对于养老服务业领域的开发目前依然处于探索之中。此外，目前养老服务业缺乏专业性的技术人才，缺乏相关产业知识和经验的积累，市场上缺乏对养老服务业研究和咨询的机构等等，这些都不利于养老服务业的进步与发展，尤其是教育部门对此还缺乏应有的敏感性，高校(普通高校和职业技术学校)没能及时推出和增加相应的专业设置。 2.制度与机制的缺失。养老服务业缺乏宏观规划指导和长效的政策扶持。目前政府对养老服务业的研究缺乏力度和深度，还没有在全国范围内形成一个长效的政策指导和支持体系，尤其在市场培育和开发方面，缺乏相关产业规划指导，使养老服务业处于自主、无序、盲目发展状态。另外

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