我国重大公共政策制定的过程分析
13页1、我国重大公共政策制定的过程分析 【摘 要】重大公共政策制定的过程是一项事关国家顶层设计、程序正义和实质正义的重大课题。它是体现社会公平公正、维护社会和谐、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键。为此,中国重大公共政策制定的过程分析已成为一个前沿性、综合性、渗透性、多元性、时代性的重大课题。然而基于主客观方面的原因,当前我国学界对公共政策制定的过程1分析还处于起始阶段,存在着诸多问题。为了进一步探究我国重大公共政策制定的过程,本文以十八届五中全会为例,通过实证分析,从中挖掘具有中国特色的公共政策制定的基本流程、运转机制以及存在的问题与解决对策。 【关键词】重大公共政策制定;基本流程;运转机制;中国特色 一、重大公共政策制定的过程理论 政策过程指从公共问题产生到政府提出解决方案的过程、经历的程序或阶段。政策过程呈现如下特点:政策过程在时间上存在着前后相继和延续的关系,政策过程在某种程度上又是一种线性关系,政策过程不同阶段间是相互独立的,政策过程是一个从无到有再到终结的过程。政策过程模型认为政策是一种政治行为,政策过程是一系列的政治活动:问题确认、议程设定、政策形成、政策合法化、政策评估。政策过程
2、研究是现今公共管理中公共政策研究的重要课题之一,公共政策的创始人哈罗德.拉斯韦尔在1951年曾将其概括为一门具有跨学科,解决问题和显规范性的学科。 公共政策制定过程主要包含四个阶段:确认政策问题、设置政策议程、规划政策方案、政策合法化。 (1)首先在客观环境发生显性变化后,特定的主体感知到这种变化,并在意识、价值情感、利益等方面受到创伤,倍感不满与愤恨,继而向相关机关人员提出利益诉求,提出政策革新诉求,相关机关人员根据实际情况,按照一定原则、价值判断组成政策制定小组,就政策诉求进行筛选和政策选择,最终形成政策问题的确认。 (2)设置政策议程。首先,政策议程可分为系统议程、政府议程。其次,社会问题进入政策议程的主要途径大概有九种政治领袖、政治组织、代议制、选举制、行政人员、利益集团、专家学者、大众传播媒介、危机和突发事件。最后,建立政策议程的模型主要有三种外在提出模型、动员模型、内在提出模型。议程的确立可以大致分为四个阶段议题确认、议题采纳、议题重要程度排序、议题持续。 (3)规划政策方案。方案规划指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程。方案规划的程序又包括问题界
3、定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择这几个关键环节。特别值得注意的是方案规划要注意这几个主要原则,即稳定可调原则、民主参与原则、现实可行原则、科学预测原则、系统协调原则、信息完备原则。对政策方案的规划可以整合各种方案,最后找出更加合理可行的方案策划目标,达到符合民意的愿景。科学高效的政策方案规划可以有效提高政策的民众认可度和现实可行性,从而避免方案流于形式。所以政策方案的规划在政策制定过程中起着举足轻重的作用。 (4)最后也是至关重要的一个环节就是政策合法化阶段了。首先,政策合法化是指“法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署、和颁布政策的行为过程。”在政策合法化过程中还涉及政策主体的权限问题。这包括如下几个方面,首先是主体须有合法依据;其次,要特别注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制;最后要注意滞后法律的效力问题。政策合法化是政策制定过程的把关环节。 政策制定过程的这四个环节是一般公共政策制定流程的必经阶段,它们彼此间存在着相互渗透、相互衔接、彼此交融的密切关系。另外政策制定的过程不存在一个硬性的界点,记得金登教授曾说政
4、策制定过程不是一个在阶段和步骤上都整齐划一的过程。而是囊括着三个过程-问题过程、政策过程和政治过程。在政策过程中有一个极其重要的活动,这就是政策建议的“软化”行为。政策“软化”行为有着非常重要的作用。通过“软化”相关政策人员,可以有效保证政策诉求和政策建议能够引起足够的重视,进而提高政策被认定的概率。再者,通过”软化相关政策人员,并与相关人员取得互动,再根据从相关政策人员得到的反馈来修正完善议案,从而降低政策的风险性、可逆性,提高政策的成活率。 政策制定过程的基本流程具有一定的普遍性,但并非放之四海而皆准。在我国独特的国情、社情环境里,我国重大公共政策制定过程呈现出“上下来去”、政策试点等这一系列基于中国经验的政策过程理论模型。“上下来去”开放性政策过程具有强劲的容纳性和开放性,我国经验在实践过程中要求构建有中国特色的政策过程模型。 二、十八届五中全会的制定过程 中共中央政治局就十八届五中全会重点作出部署,深刻讨论了如何在2020年实现全面建成小康社会,完成十三五规划的基本任务。这一过程大致历经了四个主要阶段筹备阶段-起草阶段-修改阶段-审议通过阶段。 为了能高质量地如期地实现全面建成
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