我国政府绩效审计指标体系的问题研究

1、I 摘 要 我国绩效审计评价指标体系的不健全是现阶段各级审计机关开展绩效审计所共同面 临的一个难题。审计署在2008 至 2012 年审计工作发展规划中明确提出到 2012 年所 有的审计项目要全面开展绩效审计，如今发展规划期即将结束，各级审计机关的工作重 心都在向绩效审计过渡，但从目前情况看，绩效审计尚未形成一定的规模效应，操作起 来无标准化、规范化、制度化可言。导致上述问题的主要原因是目前我国绩效审计评价 依据不充分、评价内容不全面。本文着重从我国政府如何完善绩效评价指标体系进行探 讨。 关键词: 政府审计；绩效审计；评价指标 II ABSTRACT The evaluation index system performance audit in China at present stage is not sound performance audit audit institutions at various levels in a common problem. The in the 2008 to 2012 audit work in development planning

2、 “specifically to 2012 all the auditing items to overall performance auditing, now development planning period is coming to an end, the focus of audit institutions at various levels to performance auditing in transition, but at present it look, performance auditing scale effect has not been formed, operate up no more standardized, standardized and institutionalized whatsoever. The main reasons causing the above problems is the audit institutions performance auditing inadequate evaluation, evalua

3、tion content is not comprehensive. This article emphatically from the audit institutions shall establish performance evaluation system to explore were discussed. Keywords: The government accountability;Performance auditing;Evaluation index III 目录 摘 要I ABSTRACT .II 1 政府绩效审计概述.1 1.1 绩效审计的涵义1 1.2 我国绩效审计发展历程1 2 我国政府绩效审计指标体系建设方面存在的问题.2 2.1 政府会计信息质量低影响绩效审计评价指标设计2 2.2 法律法规不健全缺乏绩效审计指标体系建立的相应标准3 2.3 政府绩效审计指标体系制定缺乏相应的人才3 2.4 制定政府绩效审计评价指标缺乏理论基础3 3 针对我国现有政府绩效审计评价指标体系的完善建议.3 3.1 提高政府会计信息的质量4 3.2 完善政府绩效审计法律法规

4、4 3.3 提高审计人员素质4 3.4 围绕科学发展关注民生4 4 我国政府绩效审计评价指标体系的构建.4 4.1 绩效审计评价指标体系的构建原则4 4.2 绩效审计评价指标体系框架5 4.2.1 公共资源审计评价指标.6 4.2.2 政府管理绩效审计评价指标.6 4.2.3 国家政策执行绩效审计评价指标.7 4.2.4 人力资源管理绩效审计评价指标.7 4.2.5 信息系统绩效审计评价指标.7 结束语.7 致谢.9 参考文献.10 1 我国政府绩效审计指标体系的问题研究 政府绩效审计评价标准是实现政府绩效审计效果的关键，审计人员凭借评价标准来 衡量被审计单位的管理活动是否实现了经济性、效率性、效果性以及既定目标，进而形 成审计结论，提出审计建议。 如果没有一套完整的、科学合理的指标体系及相应的评价标准来评价政府绩效，因 为评价制度的不完善、不准确，即使做了大量的审计工作，同样会错评被审计单位的绩 效状况，使得审计结论的可信度不高。只有着手研究、制定合理的指标体系和评价标准 才能保证政府绩效审计有效开展，才能从根本上解决评价难题，得到的审计效果才能保 证准确度。而政府绩效审计工作的全面

5、开展，实现了绩效审计的作用，将有助于政府部 门发现隐患问题，分配政府现有的有限的资源，做出明智的决策，提高效率，满足公众 需求。因此，本文是针对如何完善我国政府绩效审计评价指标体系的研究。 1 政府绩效审计概述 1.1 绩绩效效审计审计的涵的涵义义 最高审计机关国际组织在悉尼召开的第十二届国际会议，将绩效审计的称谓问题作 为专门世界审计组织在利马宣言中表述为，绩效审计是对政府工作的经济性、效率 性和效果性进行的审计，在绩效审计指南(草案)中进一步归纳为，绩效审计是对政府 管理活动的经济性、资源使用的效率性、达到目标的效果性进行的审计。 在我国，政府绩效审计是绩效审计在政府审计领域的应用，是绩效审计的具体实现 形式，其审计内容主要是政府各部门的职能履行情况。绩效审计内容包括两部分:一是对 政府部门的公共服务活动的经济性、效率性、效果性进行评价，二是对该部门承担的专 项投入或项目投入的经济性、效率性、效果性进行评价。实施审计时，可以按照部门的 实际情况，决定审计的具体内容。现实中，政府部门的公共服务活动的绩效审计多侧重 于对其效率性和效果性进行评价，而对该部门承担的专项投入或项目投入使用财

6、政资金 的情况则侧重于对其经济性和效果性的评价。按照以上思想，关于审计内容也可以有 “二分法” ，可以分为对政府部门公共服务(含公共管理)职能活动的经济性、效率性和效 果性审计、对政府部门公共产品建设职能活动经济性、效率性和效果性审计。而“3E” 是政府管理的绩效目标，是政府预算的绩效目标，可以说政府绩效审计是为了实现这些 目标而开展的。 而绩效审计评价指标体系，根据相关文献解释是指由相互联系相互制约的若干个因 素用来衡量、评价被审计单位完成既定目标效率的指标构成的有机整体。用这个指标体 系从不同角度评价被审计单位的效率，从而做出全面的、准确的审计评价。 1.2 我国我国绩绩效效审计发审计发展展历历程程 长期以来，绩效审计在我国没有作为一个独立的审计方式正式提出，但在理论研究 和具体的工作实践中，已经开始初步涉及到绩效审计的一些内容。 1994 年 8 月 31 口， 中华人民共和国审计法正式颁布。 审计法第二条明确规定， 2 审计机关对财政收支或财务收支的真实性、合法性和效益性，依法进行审计监督，这是 我国首次以法律的形式，将效益性作为审计工作的一个目标明确下来。在工作实践中， 传统

7、的财务审计中开始体现出政府绩效审计的思想。当前各地普遍开展的领导干部任期 经济责任审计，就是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础，对领导干部任期经济 责任的履行情况进行审查和评价。这种审计即包括真实性、合法性的审查，又包括对其 履行职责的经济性、效率性和效果性的评价，是合规性审计与绩效审计的有机结合。另 外，对一些财政专项资金的审计，从起初仅仅关注资金使用单位有无挤占挪用，逐步向 对项目立项、预算分配、资金拨付和具体使用的全过程监督，开始涉及到对资金使用效 果的评价。 在 2002 年全国审计工作会议上，审计署提出将财务收支审计和绩效审计结合起来。 在审训署 2003 年至 2007 年五年工作规划中，提出了强化绩效审计署工作的具体目 标:“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取 到 2007 年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。 ”不少地方审计机关积极制 定计划，在投资项目和专项资金等财政投入较多的领域，开始试点实施政府绩效审计， 并取得了一定成效。 2006 年 2 月 28 日，经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过，

8、 新修订的审计法颁布，自 2006 年 6 月 1 口起施行。修订后的审计法中将“提高 财政资金使用效益”作为立法目的予以明确，为政府绩效审计在我国的开展提供了立法 保障。 随着我国财政体制改革的深化，绩效审计已经成为政府审计的发展方向。审计署在 2008 至 2012 年审计工作发展规划中明确提出“认真研究，不断摸索和总结绩效审计 经验和方法，2010 年建立财政绩效审计评价体系，2012 年每年所有的审计项目都开展绩 效审计” 。在此规划的指导下，将会推动我国绩效审计更加广泛和深入的发展。但从实际 审计工作情况来看，开展绩效审计过程中遇到种种难题，其中最大的难题就在于缺少一 套合适的、统一的绩效审计评价指标。 2 我国政府绩效审计指标体系建设方面存在的问题 我们可以总结出我国政府绩效审计现有指标体系评价标准的许多不足，无论从宏观 的体制设置上还是从微观的实际操作和理论体系上，我国的政府绩效审计指标体系的设 置带有明显的本土特征，这和我国国情相关。这些不足严重阻碍了政府绩效审计指标体 系的建立。因此，完善我国政府绩效审计指标体系不得不考虑以下这些问题： 2.1 政府会政府会计计信息信

9、息质质量低影响量低影响绩绩效效审计评审计评价指价指标设计标设计 政府会计是把政府作为会计核算主体，通过对政府公共部门的资产负债表、利润表 进行会计核算，提供政府运行需要的宏观经济信息，以此反映政府履行经济责任情况的 会计系统。现在许多国外的国家都已建立相对健全的政府会计制度，并按照一定的会计 周期向社会公布政府的利润表情况和资产负债表情况，并通过接受社会监督、考察政府 的经济责任来有效完成政府经济目标，而我国目前仅仅是通过总预算会计核算政府的预 算收支，各级政府不对自己的收支和资产负债进行核算，各部门的主体意识不强，以致 3 对公共资源使用的责任不分明确，导致得到的会计信息不准确，政府资产的低效应用， 出现了多支出低效率的情况，公共资源的有效利用率低，一定的程度上造成政府财政风 险，由于现在社会公众不能对政府的财务收支有效监督，从而使绩效审计赖以评价标准 的基础可靠性丧失。 2.2 法律法法律法规规不健全缺乏不健全缺乏绩绩效效审计审计指指标标体系建立的相体系建立的相应标应标准准 现在我国政府绩效审计指标体系的评价标准缺少相关的立法支持，制约着政府绩效 审计效果的有效得出。虽让我国已经加入WTO，但是对如何实施绩效审计，还没有形成一 个相对系统的、完整的具有战略性、宏观性的思路，而且现在政府审计机关的人员结构 单一，缺乏具体的对政府绩效审计支持的法律法规，没有适合我国国情的绩效审计标准。 目前我国已制定和颁布实施的政府公共支出评价指标体系仅有财政部2009年6月颁布的 财政支出绩效评价管理执行办法 ，只有小部分的地方省级政府结合颁布的执行办法制 定出适合的地方的地方性相关规章制度，但实际上基本为绩效审计的原则性和指导性的 相关规定，缺乏实际审计实务中的可操作性。 2.3 政府政府绩绩效效审计审计指指标标体系制定缺乏相体系制定缺乏相应应的人才的人才 现在我国政府绩效审计面对的审计对象多样化，对政府审计人员的个人综合素质要 求高，除审计、会计、财政、金融、法律、计算机专业人员之外，还需要其他门类的综 合性人才，我国审计机关拥有各门类专业人才较少。虽说最近几年，审计署针对审计人 员结构单一的问题已在有意识地改进，其他专业的人才加入审计队伍，但是与政府绩效 审计所需要的综合型队伍和复合性人才尚有一段的距离。 2.4 制定政府制定政府绩绩

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