bt项目政府回购的法律风险及防范(最新整理)

1、在集团公司“区域化、多元化”营销的战略要求下，BT、BOT等投融资工程建设模式将是落实集团公司营销新战略方针、完成年度揽活任务的重要支撑。，所以如何进行风险有效识别、防范对企业至关重要。在网上看到一篇感觉还不错的文章，供大家分享。摘 要 BT项目融资模式是城市市政基础设施民营化的一种具体操作方式，它由 BOT 融资模式演变而来。本文首先通过对BT 融资模式的基本概念、运行程序及意义和作用描述，反映BT 融资模式在我国目前的现状；同时，本文着重论及、分析BT项目投资方来自于政府回购方面的诸多风险，描述和分析政府信用风险、政策风险等诸多影响投资人实现投资目的情况；最后，本文结合在实践中就项目投资人如何有效降低和规避风险提出了合理化建议，提出如何在法律层面上，为投资者提供科学的策略，准确地识别风险、评估风险和合理地应对风险，帮助投资人顺利完成BT项目建设并收回投资成本和合理回报。 关键词：政府回购 BT 融资模式 风险评估 风险防范 引言随着我国工业化和城市化进程的迅快发展，城市基础设施建设的需求也日益增长。之前的政府主导基础设施建设，面临着管理机制不合理，资金效率低下，缺乏竞争压力等弊端。

2、最重要的是，仅靠政府财政投入，显然无法跟上这一急剧增长的建设投资需求。因此吸纳社会资本、引入市场竞争机制，成为短期内有效缓解政府财政压力，降低城市基础设施建设工程成本，改善运营效率的一个重要手段。我国许多地方政府都奉行“经营城市”的理念,即在市场经济大环境下,尽可能多地借助于市场力量,将政府能够整合的资源发挥最大效益,以尽可能低的成本快速推进本地城市化建设。BT融资模式即是在此种情形下的一种极具独特性的城市经营模式，它能大大降低政府“经营城市”的风险,帮助一些经济相对落后、财政力量较为薄弱的地区，短期内超政府财政限额，运用社会资本快速发展城市化建设。但同时应当看到，由于实施BT融资模式的地方政府，往往是财政预算内资金及专项建设资金，远远不能满足城市发展所需的基础设施建设资金，所以政府为满足跨跃式城市发展需求，吸收、利用社会资本投资建设城市基础设施。政府对于社会资本投资的基础设施项目的回购，其资金来源是基于政府未来可支配的财政收入。也就是说，政府回购的资金是政府未来的预期的财政资金，是一种“政府按揭”，这也就成为目前BT融资项目中投资人所面临的最大风险。如何帮助投资人合理分析、评价、规避

3、政府回购BT项目风险，如何在法律层面上帮助投资人顺利完成BT项目建设的同时收回投资及相应合理回报，是我们律师项目投资法律服务必须要做好的一个课题。在整个BT融资项目过程中，要求我们律师为投资人提供科学的策略，准确地识别风险、评估风险和合理地应对风险。现本文仅就 BT 融资项目投资人在政府回购问题上所面临的各种风险，结合笔者在投资法律实务实践中的经验和教训，抛砖引玉，以期得到共鸣。一 BT项目融资模式的国内现状1、BT项目融资模式的基本介绍BT项目融资模式是Build-Transfer(建设-移交)的简称，是20世纪80年代在发达国家盛行的一种项目融资模式。在我国，BT项目融资模式作为一种新型的投融资项目运作模式，是近年来比较常见的基础设施民营化融资模式，特别是房地产市场兴起后，更为地方政府和房地产开发企业所推崇。BT项目融资模式，多演变成房地产企业为争取理想地块土地开发权，在政府的引导下融资投资当地的城市配套设施建设，政府以为投资人量身设置条件定向拍卖的形式，将土地出让给投资人，以作为投资项目的政府回报。BT项目融资模式是BOT融资模式的一个变种。在BOT融资模式中,政府通过招投标方式

4、与投资人之间达成特许经营协定,由投资人负责项目的设计、融资、投资与建设,建设完成后在特许经营期内由投资人自己或投资人委托他人经营该项目，经营期间的利润作为投资成本及收益的回报,特许权到期后根据协议将项目的所有权、经营权转移给政府或其指定的公共组织。而在BT融资模式中,将中间环节即特许经营环节省略,投资人在BT项目建设到一定节点时或BT项目全部完成后，政府按之前的协议以现金或其它方式，分期或一次性返还投资人的投资成本及相应回报。BT项目合同签订后，投资人代替政府进行项目投融资和建设，而政府只负责监督项目的质量和工程进度，项目建设过程中的一切费用开支，例如设计、勘察、原材料、人工、工程建设费用、管理费用、融资等均由投资人承担，直到项目竣工后交由政府验收。BT项目建设完成验收合格后，投资人将BT项目全部移交给政府或政府指定的公共组织。BT融资模式与BOT融资模式相比具有特定的政府回购模式。BT融资项目中政府的回购方式，是政府为获得所建项目而向BT项目投资人支付投资成本及投资收益。现实中，政府常不直接支付资金以作回购，而是利用其公权力和公共资源为投资人提供政策优惠或其它优惠措施，以满足和实现投

5、资人的投资目的；而在政府的回购时间上，政府在BT项目建设过程中，一般根据投资人的投资节点，即投资人完成定量投资额或完成分期投资目标时，政府按协议约定分批兑现承诺的优惠政策或分批回购投资人的投资成本及相应回报；政府回购的期限，按BT项目的性质和大小，一般在1-5年左右。BT项目并非是投资人与政府之间就BT项目移交即宣告双方之间的合同关系结束，而是需到政府应付的回购款支付完毕或政府承诺的优惠条件全部实现后才结束。2、BT项目融资模式的运作流程目前我国大多数地方政府的BT项目融资模式的运作流程，一般均包括五个阶段。（一）项目的确定阶段。在该阶段中，当地政府对BT项目进行规划立项，完成项目建设书、可行性研究、筹划报批等工作；该阶段实质是BT融资项目的政府内部审批、立项阶段。（二）项目的前期准备阶段。在BT项目基本完成立项、规划用地红线基本确定后，地方政府开始确定BT融资项目的建设模式、工程造价及政府回购方式、政府回购担保、BT项目招投标的前期准备等工作，此阶段是政府内对BT融资项目的具体内容的核定和准备阶段，也是政府就BT融资项目进行招投标前各项准备工作的汇总。（三）项目的合同确定阶段。政府通

6、过公开招投标方式，发布招标公告和招标内容，吸引投资人的投标和竞标。政府通过公开评标确定投资人，谈判商定BT融资项目的合同细节，确定双方之间的权利与义务关系；该阶段确定投资人与政府具体的权利义务内容，是律师参与BT融资项目最重要的阶段。律师在该阶段应完成审慎调查工作、合同谈判工作、合同修改和审查工作等重要内容。（四）项目的建设阶段。投资人中标后成立BT项目公司，负责具体的BT项目的开展工作。项目公司在项目设计、工程建设施工、资金融资、建设等全面行使权利、履行义务，保证BT项目按约保质保量有序地推进。期间，项目公司接受政府的监督和检查，定时核报工程量和完成投资进度，并按约向政府要求政府分期回购或兑现优惠承诺。（五）项目的移交阶段。BT项目竣工验收合格后，投资人在基本得到政府回购或实现合同目的的同时，将竣工验收合格项目移交给政府或政府指定的公共组织，政府完全兑现之前的承诺。3、 BT项目融资模式的意义和作用BT项目融资模式的积极意义和作用显而易见。BT项目融资模式有助于缓解政府基础设施建设的资金困难，利用BT项目融资模式能在政府财政紧张的情形下实现跨跃式城市基础建设，即BT融资模式能够有效快

7、速推进城市基础设施建设，满足城市需求并促进城市和城市经济的发展。其次，BT融资模式实施的是积极和扩张的财政政策，利用未来的财政资金来实现现阶段急需完成而受困财政预算而无法完成的目标，在一定程度上也有助于提高城市运作效率和质量。同时，BT融资模式短期内有效改善城市基础设施，提升了城市品味和投资价值，区域地块价值飙升，对于土地财政为支柱的地方经济来说，能快速增长土地财政收入。最后，由于BT融资模式利用了社会资金，提供了民营资本的良好的投资渠道，优化了社会资源的配置。BT项目融资模式的积极意义和作用的同时，BT项目融资模式也有一定的负作用。它主要表现在BT项目融资助长了地方政府不顾现实的盲目投资，随意扩大城市建设规模。由于我国地方政府实行任届制，并且每届政府领导班子只对任期内的事务负责。政府任期内的工程建设往往作为考察本届政府的政绩，一些地方政府官员为了自己的政绩，就大搞“政绩工程”、“形象工程”。在这种背景下，有的地方政府在明显缺少建设资金的情况下，利用BT建设模式来随意盲目扩大建设规模，导致建设规模难以控制。与此相联系的是，由于BT项目未经科学审核随意大马和建设规模不断“大跃进”，在BT

8、融资建设项目完工后，政府根本无力回购或兑现承诺。而上下两届政府有可能互相推脱责任，导致政府回购的难以落实，尤其是一些地方政府换届后，下届政府对上届政府投资BT建设项目回购责任进行推诿，造成重大的政府回购风险，极大地影响了政府的公信力和公众形象。另外，BT项目融资模式经常出现因政府无法及时回购或兑现承诺而致使投资人不再投资，或有投资人因自身原因融资不到位资金紧张而无法有效推进项目进程，BT项目被迫停工、窝工，严重影响城市的公共需求和公共秩序。而与此相联系并产生的大量城市问题，给地方政府造成麻烦和不便，极大影响社会和谐稳定。最后，BT项目融资建设的投资人往往是“醉翁之意不在酒”，投资人的投资目的大多为了相应区域地块的开发和经营。因此真正的BT项目有可能被层层转包和分包，使得项目建设工程质量难以得到保障，造价与工期也很难让政府和公众满意；另一方面政府利用手中的公共资源进行城市经营，也有灰色操作和损害公共利益之嫌。二 BT政府回购的法律风险在一些地方尤其是中西部地区城市,地方政府为了快速推进城市化进程,不顾自身条件和财政实力，短期内采取BT融资模式项目集堆上马，BT项目政府回购所需资金远远超出

9、政府财政承受能力。在一些中西部城市,在建的公共工程项目所需成本甚至超出政府财政偿还能力的10-30倍，BT项目政府回购存在着一个严重“政府按揭”状态。那么,这样巨大的差额如何弥补呢?许多地方政府大多都是通过行政权力将社会公共利益转移给BT项目公司,作为政府回购BT项目的模式。实践中一般包括以下几种方式:(1) 制造并收取级差地租以直接抵扣或间接支付BT项目政府回购资金。在一些地方政府所开发的城市公共基础设施建设项目中,政府事实上很少考虑用既有的财政收入,来偿还BT融资项目投资人的投资成本和投资回报,而是将政府回购的预期,建立在交通基础设施建设过程中或完成后的土地转让收益上。在实践中,由于BT融资项目的投资人对于BT项目的投资建设，必然导致建设区域的地理位置、自然环境、配套设施得以重大改善，区域内的地块价值也会快速增长。与此同时，政府往往利用其行政强制力,低价从居民手中征用相邻区域的土地,然后在BT项目完成或基本完成时,高价出让这一片区域内土地使用权用于住宅或商业开发。BT融资项目的投资人，或直接受让区域内的地块使用权以作为BT项目的投资回报，或与政府协定从土地差价中所获取收益进行利益分成作为项目回报。 (2) 公益性工程掺杂营利内容以获取收益，即在本应是公益性质的公共工程中,掺杂大量营利性内容,而政府作为营利主体收取利润,以偿还工程项目建设的成本。如将用途规划为纯城市公用设施的项目，通过规划调整，将部分功能转化为经营性、营利性功能，并向市场公开出售、出租,以其中的收益直接或间接作为政府回购资本，以偿付BT项目投资人的投资成本和投资回报。 (3) 以地方政府的财政作为担保，通过政府市（县）长常务会议、人大常委会决议等形式，通过以地方财政（特别是土地出让地方留成部分）作为BT融资项目投资回报的担保，并最终以当地政府财政局和国土局出具的承诺书作为吸引BT融资项目投资人对BT

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