市政学-张旭霞-第四章-城市土地管理和住房管理

1、第四章 城市土地管理和住房管理,第四章,城市土地和城市土地管理问题 我国城市土地管理 城市用地结构优化 城市旧城改造,一、城市土地和城市土地管理问题,（一）城市土地和城市土地管理问题 广义的土地包括地球表面的陆地及各种自然资源，如土壤、水、大气、矿物、森林、草地等。 狭义的土地仅指地球表面的陆地。 土地具有自然和社会经济双重性。 土地的自然特性：位置固定性、面积有限性、质量差异性和利用永续性。 土地的社会经济特性：土地供给的稀缺性、土地报酬递减的可能性、土地保值增值性、土地区位性、土地权属的可转移性和土地利用方向变更的困难性等。,一、城市土地和城市土地管理问题,城市土地是指城市区域范围内的陆地和水域及其地上、地下空间的综合。包括： 城市建成区范围内的用地。 城市规划区内未建成区的土地。 城市行政辖区内的全部土地。,一、城市土地和城市土地管理问题,城市土地的特征： 城市土地的自然特性：（1）稀缺性；（2）固定性； （3）耐久性；（4）差异性。 城市土地的社会特性： （1）价值的密集性。 （2）区位的效益性。 （3）报酬的递减性。 （4）保值性。 （5）利益的复杂性。 （6）适应价格变动具

2、有缓慢性。,一、城市土地和城市土地管理问题,土地的区位差异性 土地的区位差异性是指具有不同区位条件的土地，因其自然经济地理特征的不同，投入产出效益差别很大。 比如：发达地区与欠发达地区的土地价格、同一地区内城市与农村的土地价格、以及同一个城市内部中心商业区与周边地区的土地价格、甚至于中心商业区内部相邻两快土地的价格都是不同的，这些不同都源于这些地块区位条件不同。这些可以土地租金表现出来。,地租曲线,区位决定效益,虽然土地具有使用价值的可变性，但是，对于具体的某宗土地而言，由于其区位特性，可以选择的、最具有经济价值的用途相对有限，比如中心商业区，就不可能用于建设大型工厂。 土地的区位在很大程度上决定了土地的投入产出效益。对于城市经济活动来说，空间就是一切，区位就是一切。在因为如此，城市经济学界，特别是房地产行业流传着一句成功者的名言：区位，区位，还是区位。 另一方面，土地的区位条件是可以发生变化的，,一、城市土地和城市土地管理问题,一、城市土地和城市土地管理问题,（二）城市土地管理问题的提出 城市土地管理是城市政府在国家有关土地的法律法规的指导下，为调节土地关系，组织土地合理开发利用所进

3、行的各项工作的总称。 城市土地管理的任务是对城市土地的占有、分配流转及使用进行规划、组织和监控，借以调整城市土地关系，保护和开发城市土地资源，保护土地所有者和使用者的合法权益，促进城市社会经济的可持续发展。,一、城市土地和城市土地管理问题,西方城市土地管理的理论研究： 1928年美国人阿尔伯特G希曼的城市土地经济学，是有关城市土地问题的专著之一。 二战后，拉特克里夫的城市土地经济学，被西方学术界视为第二次世界大战以来关于城市经济学的最重要的一部专著。 西方学术界一般认为政府加强对城市土地管理的原因在于以下几个方面： （1）提供公共物品用地。 （2）减少外部不经济。 （3）提供良好的外部环境。 （4）公平合理地分配土地资源。,二、我国城市土地管理,（一）我国城市土地管理机构及其职责 国务院的土地管理部门主管全国土地的管理工作，县级以上人民政府的土地管理部门主管本行政区域的土地管理工作。 我国城市土地管理机构及其职责主要包括以下几个方面： （1）城市土地管理机构。统一负责城市土地的管理和监督工作，是城市土地最主要的行政执法部门。 （2）城市规划管理局。统一规划管理城市建设用地和建设工程，负

4、责核发建设用地规划许可证以及建设工程规划许可证。 （3）城市房地产规划管理局。主要职责是对已经开发使用的城镇建设用地进行管理。 （4）城市司法局。主要监督城市土地管理法规的实施，受理各种城市土地违法案件。,二、我国城市土地管理,（二）我国城市土地管理的内容 1.城市土地的权属管理 简称地权管理，即对土地的所有权和使用权的归属进行管理，包含两个方面的内容： （1）对土地所有者和土地使用者所依法享有的占用、收益及处分的权利进行保护； （2）对土地所有者和使用者的这些权利进行限制和调节，主要采取法律形式进行，在实施的过程中也包括政治、经济和行政的手段。,二、我国城市土地管理,城市土地的权属关系 1.城市土地所有权 城市土地所有权是指土地所有者对土地实行占有、使用、收益和处分权，并排除他人干涉的权利。 （1）私人部门所有 （2）国家或公共部门所有 2.城市土地使用权 土地使用权是指使用人根据法律或合同的规定，在法律允许的范围内，对国家、集体或私人所有的土地，享有使用经营的权利。 使用经营权可分为两种情况，一是土地所有人的使用权；二是非土地所有人的使用权。,二、我国城市土地管理,2.城市地籍管理

5、 城市地籍管理是国家为取得有关地籍资料和全面研究土地的权属、自然和经济状况而采取的土地调查（测量）、土地登记、土地统计和土地评价等为主要内容的国家措施。 地籍管理的对象是作为自然资源和生产资料的土地，管理的核心是土地的权属问题。,二、我国城市土地管理,3.城市土地规划管理 城市土地规划是在城市土地空间上组织合理利用城市土地的一项综合性措施，实际上是城市政府合理分配或安排城市土地、调整城市土地关系、确定城市土地不同应用方向的过程。 城市土地规划管理的主要目的是摸清城市土地利用现状、合理分配城市土地资源、优化城市土地空间布局。 城市土地规划包括城市土地利用总体规划、城市各类用地的具体规划和城市企业用地规划三部分。,二、我国城市土地管理,4.城市土地的行政、经济、法制管理 城市土地的行政管理是指城市政府运用行政手段以及城市规划，对土地的所有权、使用方向方法等作出规定并予以监督实行。 城市土地的经济管理是指城市政府运用各种经济杆杠，对城市土堆的所有权和使用权进行管理。 城市土地的法制管理是指城市政府运用法律手段管理城市土地、维护城市土地的所有权和使用权方向等。,二、我国城市土地管理,（三）我国

6、城市土地使用制度改革 新中国成立之初的城市国有土地使用管理制度：主要以行政方式对土地进行分配，土地使用时免费的，不能进行交换和流通。 这一制度的弊端：城市土地产权模糊；土地资源浪费严重；土地配置不当，利率低；土地收益大量流失；排斥公平竞争。,二、我国城市土地管理,我国城市土地使用制度改革： 改革的目标是实现土地资源配置的市场化，让城市土地进入市场，培育、规范和完善城市土地市场。 1994年7月，全国人大通过城市房地产管理法，确认“国家实行国有土地有偿、有限期使用制度”。 2001年4月，国务院颁布关于加强国有土地资产管理的通知，要求公开、公平和公正地通过招标、拍卖的方式大力推行国家土地使用权交易。 2002年7月，国土资源部颁布招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，要求商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地要以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权。,二、我国城市土地管理,招标、拍卖和挂牌定价 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（国土资源部11 号令）规定： 商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。 前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一

7、宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。 注意：这里不强调工业用地的出让方式。,二、我国城市土地管理,挂牌定价 一、挂牌定价 （一）在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布； （二）符合条件的竞买人填写报价单报价； （三）出让人确认该报价后，更新显示挂牌价格； （四）出让人继续接受新的报价； （五）出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。 二、挂牌时间不得少于 10 个工作日。挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增价幅度。,二、我国城市土地管理,2003年，国土资源部颁布协议出让国有土地所有权规定，要求土地协议出让必须公开和引入市场竞争机制。 2004年，国务院关于深化改革严格土地管理的决定，提出“禁止非法压低低价招商”，同时要求加快工业用地进入市场化配置。 2006年，国务院关于加强土地调控有关问题的通知，规定工业用地必须采用招拍方式出让，且出让价不得低于公布的最低标准价。 2007年3月，中华人民共和国物权法对土地招拍挂方式作出明确规定。 200

8、8年，国务院关于促进节约集约用地的通知，提出对国家机关办公、能源、水利等基础建设、城市基础建设以及各类社会事业用地积极探索有偿使用。,二、我国城市土地管理,（四）我国城市土地有偿使用制度的内容 国有土地有偿使用制度：国家以土地所有者的身份将国有土地的使用权在一定年限内以协议、招标或拍卖方式出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用出让金，以达到土地资源科学、合理配置的制度。,二、我国城市土地管理,城市土地有偿使用的原则 （1）坚持城市土地单一的国家所有制。 （2）土地所有权与使用权相分离。 （3）国有土地有偿使用。 （4）特殊用地无偿划拨。,二、我国城市土地管理,目前，我国国有土地有偿使用制度的主要形式主要有以下几种： （1）土地使用权出让。 （2）土地使用权出租。 （3）土地使用权作价入股。 （4）土地使用权授权经营。 （5）收缴土地使用费或者场地使用费。,二、我国城市土地管理,土地使用权出让 土地使用权的出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。 土地使用权出让需要签订出让合同。出让合同按照平等、自愿、有偿的原则，

9、由城市政府土地管理部门与土地使用者签订。 出让年限： （1）居住用地70年； （2）工业用地50年； （3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年； （4）商业、旅游、娱乐用地40年； （5）综合或者其他用地50年。,二、我国城市土地管理,土地使用权出让方式： （1）协议出让 （2）招标出让 （3）拍卖出让,二、我国城市土地管理,协议出让 协议出让是指政府与土地使用者之间通过协商确定土地的出让价格。协议定价一般低于土地的市场价格。 主要适用于那些具有一定的经济效益、一定的公益事业特征的领域，以及对城市经济社会发展具有重大贡献的经济领域，政府在土地供应上给予优惠。反映了政府对土地利用的政策倾向。,二、我国城市土地管理,招标与拍卖 招标出让是指政府以招标的形式，与中标者最后的协议定价。一般次序是出标、投标、评标、定标、开标和签定合同。 拍卖出让是指政府以土地所有者身份，在公开指定的时间、地点，对特定土地进行公开拍卖。拍卖的基本原则是“叫价竞投，价高者得”，土地出价最高者一定是土地使用权的最终获得者。,二、我国城市土地管理,土地使用权出租 土地使用权出租是指土地使用者作为出租人，将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。 未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用的土地，土地使用权不得出租。,二、我国城市土地管理,土地使用权抵押 土地使用权抵押是指土地使用者以土地使用权作为履行债务的一种债务担保形式。 当抵押人不能按期履行债务时，债权人享有从变卖土地使用权的价款中获得优先受偿的权利。土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。 土地使用权抵押，抵押人与抵押权人需签订抵押合同，抵押合同不得违背土地使用权出让合同的规定。,二、我国城市土地管理,城市土地有偿使用的作用 （1）有利于增加财政收入 （2）促使土地集约使用 （3）促进产业合理布局 （4）控制城市规模膨胀 （5）调节收入分配,三、城市用地结构优化,（一）城市用地结构的含义 城市土地的分类： 按城市土地所有权分：公有土地和私有土地。 按城市地貌分：陆地和水面。 按城市利用程度分：过度利用土地、低度利用土地、未利用土地及利用不当土地等。 按土地使用的用途分：居住用地、工业用地、商业（金融）服务用地、机关及公用

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