政策执行分析——公共政策课件[

1、第四章 公共政策执行分析,第一节 公共政策执行的概念 第二节 公共政策执行的模式 第三节 公共政策执行力,政策执行研究的兴起以1973年普雷斯曼(T.L.Pressman )和韦达夫斯基(A.Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告执行(Implementation)一书的出版作为标志。普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明，奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的，它并没有取得预定的目标。,第一节 公共政策执行的概念,第一节 公共政策执行的概念,美国政策学者艾利森指出：在实现政策目标的过程中，方案制定的作用占10，而其余90取决于有效的执行。 政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段。,第一节 公共政策执行的概念,在政策科学发展的相当长时期内，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为是政策制定的科学。 米德和霍恩（Van Meter and Van Horn）将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面：

2、（1）一个天真的假定执行过程是简单且人所共知的，并没有什么值得学者关注的大问题； （2）以计划项目预算（PPB）为焦点强调权威决策者的作用而排除了“低层次”官员对执行过程负责； （3）任务的困难从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者； （4）时间和资源的巨大消耗。 （D.S. Van Meter and C.E. Van Horn, The Policy Implementation Process： A Cenceptual Framework, Administration and Society, Vol.4, February, 1975, pp.450-451. ）, 马杰（RSMontjoy)和图尔(LJToole):政策执行是执行某一项政策所作的各项决定。 普雷斯曼(Jeffrey L. Pressman)和韦达夫斯基(Aaron B. Widavsky)：可以将执行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。 琼斯（Charles O. Jones):执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤为组织（资源、机构和使项目

3、生效的方法的建立或重新安排）、解释（将项目语言转变成可接受和可行的计划和指示）和应用（服务、款项、工具等的日常供应）三种活动为要。 保罗萨巴蒂尔（Paul ASabatier)和丹尼尔马兹曼尼安（Daniel A. Mazmanian)：可以将政策执行视为这样一种过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程。,第一节 公共政策执行的概念,一、政策执行的定义,第一节 公共政策执行的概念,一、政策执行的定义, 林水波、张世贤：政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中，负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，冀以成就某特殊的政策目标。 综合上述各家的观点，我们可以把政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。,第一节 公共政策执行的概念,公共政策执行： 是指政策执行者通过建立组织机

4、构,运用各种政治资源,采取解释,宣传,实验,协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程。,一、政策执行的定义,政 策 宣 传,目 标 分 解,各 种 准 备,全 面 实 施,协 调 监 控,反馈,反馈,反馈,反馈,二、政策执行的流程,政策试验,第一节 公共政策执行的概念,第一节 公共政策执行的概念,政策执行过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备，组织准备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。 政策宣传：是统一人们思想认识的有效手段。 政策分解：编制政策执行活动的“路线图”。 物质准备：保证政策执行顺利进行的经济基础 。 组织准备：确定政策执行机构，选人用人和制定必要 的管理法规三项内容。 政策实验：包括选择实验对象、设计实验方案和总结 实验结果三个阶段，目的是发现偏差、反 馈信息、修改和完善政策、取得具有普遍 意义的经验。 全面实施：严格遵循政策的执行基本原则，充分发挥 政策执行的功能要素。 协调监控：贯穿于政策执行的全过程。,政策 内容,政策 前景,政策 难度,政策 实验,政策 经验,政策 步聚,公共政策 执行,1、政策宣传,第一节 公

5、共政策执行的概念,分解 目标,计划 时间,建立 组织,质量 指标,配置 资源,2、目标分解,第一节 公共政策执行的概念,思 想 诱 导,经 济 手 段,法 律 手 段,行 政 强 制,适时使用,第一节 公共政策执行的概念,3、各种准备,1.思想诱导手段：以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。如：制造舆论、说服教育 、协商对话 、奖功罚过。 2.经济手段：指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。 3.法律手段：指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。 4.行政手段：指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。,第一节 公共政策执行的概念,3、各种准备,政 策 规 划 过 程,政 策 环 境,理想化 政策,标的群体,执行机构,紧 张,处理 机构,反馈,名家论坛：处理事情之前

6、怎样思虑比较合理？,4、全面实施,第一节 公共政策执行的概念,政策执行研究的途径： 1、“自上而下”（top-bottom和top-down）途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。普雷斯曼和韦达夫斯基的执行一书所采取的正是这种途径。 2、“自下而上”（bottom-top和bottom-up）途径。“自下而上”途径以组织中的个人作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当做政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley and M.Lipsky）的街道层次的官僚与制度创新一文为代表。,第二节 公共政策执行的模型,政策执行研究的途径： 3、“政策/行动连续”（policy/action continuum）途径。巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该将执行“当做一种政策/行动的连续”，在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。这一途径可以说是以权力作为焦点的

7、。 4、工具选择途径（instrument-choice）。这种途径从这样一个观察开始政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政策基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具。给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着，在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。,第二节 公共政策执行的模型,一、过程模型 这是由美国学者TB史密斯(TBSmith)在其政策执行过程一文中，首次提出的一个分析政策执行因素及其生态一执行的理论模型，因而又可称为“史密斯模型”。 史密斯认为，政策可以被界定为由政府在旧的机构内，设立新的处理公共事务的模式或机构，或改变原来的处理模式的复杂行动。政策发布以后即在社会上产生一种“紧张”（tension）。政策付诸实施后，政策执行者和受政策影响者，就会感受到一种张力或压力，以及由此带来的冲突。,第二节 公共政策执行的模型,第二节 公共政策执行的模型,过程模型“史密斯模型”,一、过程模型 史密斯认为政策执行所涉及的因素很多，但以如下四个为主要变量： (1)理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。具体包括政策的形式、类型、渊源、范围，以及社会对政策的认识。 (2)

8、执行机关，通常指政府中具体负责政策执行的机构。包括执行机构的权力结构，人事配备及其工作态度，领导模式和技巧，以及执行人员的情况。 (3)目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。 (4)环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等等。它是政策执行的路径依赖和影响因素。,第二节 公共政策执行的模型,二、互适模型 “互动理论模型”、“相互调适模型”的构建者是美国学者M.麦克拉夫林（M. Mclanghin），其代表作是写于1976年的互相调适的政策实施。 麦克拉夫林的相互调适模型至少包含如下四个逻辑认定： （1）政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不完全一致，基于双方在政策上的共同利益，彼此须经过说明、协商、妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式。 （2）相互调适的过程是处于平等地位的双方彼此进行双向交流的过程，而不是传统的“上令下行”这种单向流程。 （3）政策执行者的目标和手段可随着环境因素、受影响者的需求和观点的改变而改变。,第二节 公共政策执行的模型

9、,二、互适模型 （4）受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上，从而影响政策执行者的利益和价值取向。 结论：成功的决策决定有赖于有效的政策执行，而有效的政策执行则有赖于成功的互相调适过程。,第二节 公共政策执行的模型,三、循环模型 当代美国公共政策学者M.雷恩（M. Rein）和F.拉宾诺维茨（F.F.Rabinovitz）在1978年构建了一个以循环为特色的政策执行分析框架“雷恩拉宾诺维茨模型”。 他们认为在环境条件的影响下，政策执行经历三个阶段，遵循三个原则。三个阶段是：（1）拟定纲领阶段；（2）分配资源阶段；（3）监督执行阶段；三个贯穿于每一阶段的原则是：（1）合法原则；（2）理性原则；（3）共识原则。这是一个“上令下行”与“下请上达”的主动执行一监控的循环回路，强调了被人们忽视的监控对于有效执行的必要意义；体现了执行过程的开放性要求，也强调了一定的封闭性对于一个系统成长的必要性。,第二节 公共政策执行的模型,三、循环模型,第二节 公共政策执行的模型,四、系统模型 又称“霍恩米特模型”，这是两位美国学者霍恩(CEVan Horn)和D米特（DSMeter）提出的一个政策执行模型。他们认为在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量既有系统本身，也有系统环境的因素。,第二节 公共政策执行的模型,四、系统模型 霍恩和米特认为，一个合理有效的政策执行模型须重视对如下五个重要变量的把握： 政策的价值诉求，即政策目标与标准； 政策资源，即系统本身实现价值的条件；包括人力资源、财物资源、信息资源、权威资源等； 执行者属性，包括执行人员的价值取向、行为能力精神面貌，以及执行机关的特征及其整合程度； 执行方式，指的是执行者之间、执行者与目标群体之间采取的互动方式，主要包括沟通、协调与强制； 系统环境，主要包括政治环境、经济环境、文化环境、社会条件等。这五个变量相互之间的联系，及其与政策内容、政策效果的影响关系。,第二节 公共政策执行的模型,四、系统模型,第二节 公共政策执行的模型,五、综合模型 由美国学者D梅兹曼

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