公共行政学课件第四章 行政领导

1、第四章 行政领导,主要内容,第一节 行政领导概述 第二节 西方国家领导理论及行政领导实践 第三节 中国行政领导科学化,学习目标,1、重点掌握行政领导的含义及特点。 2、一般了解行政领导者的个体素质及群体结构。 3、理解行政领导制的含义及类型。 4、理解行政领导方式的含义及分类。 5、一般了解西方国家领导理论及行政领导实践。 6、理解中国行政领导科学化的基本途径。,第一节 行政领导概述,一、行政领导的含义及特点 （一）行政领导的含义 1、领导 领导是一个多义词，既可作名词，也可作动词，名词意义上的领导是指领导者，动词意义上的领导是指领导活动。,2、行政领导,与领导相适应，行政领导也有名词和动词之分。 名词意义上的行政领导是指各级政府的领导人员和机关各部门的领导人员，即行政领导者。 动词意义上的行政领导是指在行政组织中，经选举和任命而享有法定权威的领导者，为实现一定的行政目标，依法行使行政权力，所进行的计划、组织、指挥、协调、控制等活动，即行政领导活动。 行政领导是静态行政领导者与动态行政领导活动的统一。这里的行政领导，主要是指动词意义上的行政领导。,3、行政领导的三个要素,行政领导由领导

2、者、被领导者、环境三个要素构成。 领导者就是在一定的组织体系当中，处在计划、组织、指挥、协调和控制地位的个人或集体。主要职责是通过科学决策和选贤任能来为组织服务。 被领导者就是在一定的组织中处于被领导地位的、由领导者管辖的、按照领导者的决策和意图、为实现领导目标、从事具体实践活动的个人和集团。 从最一般的意义上来说，领导者与被领导者的关系是权威和服从的关系。,当然，被领导者并不是单纯意义上的被支配者。 首先，被领导者是领导者的对应性存在，构成领导者具有实际作用与意义的前提条件。 其次，领导者与被领导者从来就不是天生的，也不是一经划分就没有更改的可能，二者的位置具有调整的可能性。 第三，在现实的组织生活中，一些被领导者，因为具有较高的才能和威信，事实上发挥着领导者的作用。因此，被领导者虽然是领导活动的客体，但却是实现预定目标的基本力量。,环境是指与领导活动有关的各种社会因素，包括政治、经济、文化、风俗、习惯等因素，是独立于领导者与被领导者之外的客观存在。 任何一个组织都处在特定的环境中，而环境常常对组织的行为具有很大的影响。领导者只有正确认识环境、适应环境、利用和改造环境，才能率领被领导

3、者实现组织的预定目标。 领导者、被领导者、环境这三个要素缺一不可，三者相互结合、相互作用，才能构成有效的领导活动。,（二）行政领导的特点,1、统一性 行政领导面临广泛的行政管理事务，这些事务具有高度的复杂性。同时，行政领导是国家行政管理活动中颇具时效性的活动，要及时有效地对国家、社会的各类问题做出反应。 这就要求行政领导活动必须具有统一性，统一领导，统一行动。,2、执行性 虽然有些学者认为领导与管理之间重要区别在于：领导是决策，管理是执行。 但因国家行政机关在整个国家机关中居于行政执行的地位，又因政党政治时代，国家政权由执政党掌握，行政领导与政治领导相比，具有明显的执行性。,3、权威性 行政领导的权威性来自其合法性，即行政领导的领导权力源于法律授权。下级行政人员和管理对象必须服从和执行，否则就会引起追究责任的后果。 行政领导执行法律、制定计划和决策等行为，具有较强的权威性。,4、服务性 行政领导作为行政活动的一种，以公共利益为目标，因此，服务性是行政领导的最终目的与本质特征。,二、行政领导者的个体素质及群体结构,（一）行政领导者的个体素质 1、政治素质与品德素质 政治素质是指在政治方向

4、、政治立场、政治品德等方面的表现。具体到社会主义国家，就是要求行政领导者具有坚定的政治信仰，坚信社会主义、共产主义事业是最伟大的事业，并为之而奋斗终身；就是要求行政领导者坚持共产党的领导，贯彻和落实党的路线、方针、政策等。,良好的品德素质，是行政领导者使人信服的关键。行政领导者要有尊重科学、实事求是的精神；要严格遵纪守法，以身作则；要待人宽容，不斤斤计较；要顾全大局，凡事以组织的整体利益为重。 政治素质和品德素质是指行政领导者的“德”，“德”是行政领导者个体素质的前提，是其它素质得以发挥正常作用的基础。,2、知识素质与能力素质,行政领导者应该具有胜任本职工作的知识，既要有自己的专业知识，还要具备其他领域的综合知识，塑造自身的“T”型知识结构。 所谓“T”型结构，就是指行政领导者必须具有先专后博的知识结构，“专”是指相关领域的专业知识，“博”是指比较系统的社会科学知识，尤其是行政学、法学、经济学的知识。,能力素质是行政领导者认识世界和改造世界的本领。对于行政领导者，最主要的能力就是组织、管理行政活动的能力。一般而言，衡量一个行政领导者是否称职，主要看他是否具备履行职责的能力。 一是认识能

5、力，善于从复杂事务中发现问题，分析问题。 二是决策能力，以问题为中心，进行科学决策。 三是组织能力，按照下属特点合理配置相应的任务。 四是协调能力，从大局出发，使人、财、物得到合理配置。 五是应变能力，根据客观条件的变化，及时调整工作重点，改变工作策略，掌握工作的主动权。,知识素质与能力素质是指行政领导者的“才”。 “才”是行政领导者个体素质的核心，也是行政管理活动能否顺利进行的关键。,（二）行政领导者的群体结构,行政领导的群体结构是指行政机关的领导成员组成的群体。它是依照国家法律的规定，经权力机关批准后建立起来的，有法定的任期限制。 行政领导的群体结构是行政领导活动的主体，是行政管理活动的指挥者、组织者、协调者。 能否建立一个精明强干的行政领导群体结构，是能否发挥行政领导群体的整体效能的关键。,1、年龄结构,年龄结构，是指行政领导群体的年龄构成状况。 行政领导群体最佳的年龄结构，是根据不同领导层次，由老年、中年和青年干部按照合理的比例构成的综合体，但总的趋向是年轻化。 一般而言，随着年龄的增长，也会增加知识的积累，然而，吸收新知识的优势主要集中在中青年。人的知识水平的提高和年龄的增长

6、，并不是一种直接的正比例关系。,行政领导群体的年轻化，实质上是讲行政领导群体的平均年龄要年轻些。但是，也不能把行政领导群体的年轻化片面的理解为青年化，更不能把年龄作为惟一绝对的因素。 领导年轻化，不是刻意追求年龄的高低，而是一个领导班子应该有一个合理的老中青结构，应由“老马识途”的老年、“中流砥柱”的中年、“奋发有为”的青年构成一个具有合理比例的综合体，并处于不断发展的动态平衡之中。,2、知识结构,行政领导群体的知识结构，就是指领导班子的知识构成状况。 行政领导群体的最佳知识结构，是指将具有不同知识和专长的领导者组成合理的立体知识结构。 随着社会的发展与科学技术水平的提高，工作在各个部门的行政人员，都具有越来越高的科学文化水平。作为行政领导群体的成员，如果不具有较高的知识水平，就不可能有效地影响具有高知识水平的部属的心理和行为，也就不能很好地实现组织的预定目标。,领导班子的知识结构需要注意合理的搭配。 这里所说的知识，除一般文化知识外，特别强调专业知识。绝大多数人只是某一方面的“专才”而不是“全才”。 只有将各种“专才”很好组合起来，构成更大的“全才”或“通才”，才能胜任综合而复杂的领

7、导工作。,应该指出的是，学历与实际水平之间是有很大差异的，学历代表着一个人接受教育和训练的程度，并不能代表一个人的实际领导能力。 科学研究表明，在现代社会中，一个人大约只有百分之十的知识是在正规学校中学到的。而更多的是通过自学而成为专家，或是在实际工作中锻炼出的领导干部。 在选择行政领导干部时，除了重视学历之外，还必须注意考察实际的工作能力和知识水平。,3、智能结构,领导不仅要有知识，而且还要有运用知识的能力，这就是智能。 行政领导群体的智能结构，就是行政领导群体的智能构成状况。 在某种意义上，智能比知识更为重要。 行政领导群体的最佳智能结构，是指由不同智能类型的行政领导者个体，按照与实际需要相适应的比例构成多功能的智能综合体。,智能由很多因素构成，主要包括：学习能力、思维能力、表达能力、组织能力、决策能力等。 一个合理的智能结构，除挑选主导型人才充任集体的领袖，还应包括具有高超创造能力的思想家，具有高度组织能力的组织家，具有实干精神的实干家和善于传播沟通的公共关系专家等。,4、气质结构,气质，就是通常说的人的个性、脾气。它是个体对外界事物的一种惯性的心理反应。 古希腊医生希波克拉特（

8、Hippocrates）根据日常观察和人体内四种体液（血液、粘液、黄胆汁、黑胆汁）各人多寡不同的假设，认为人的气质也一般分为胆汁质（急躁型：性情急躁、动作迅猛 ）、多血质（活泼型：性情活跃、动作灵敏 ）、粘液质（胶滞型：性情沉静、动作迟缓 ）、抑郁质（稳重型：性情脆弱、动作迟钝 ）。,领导班子的气质结构，是指具有不同气质的领导成员协调配合。 通俗地说，就是行政领导群体成员应具有不同的气质类型，又能取长补短，实现领导班子的多功能化和高效能化。,三、行政领导体制与行政领导方式,（一）行政领导制度的含义与类型 行政领导制度的含义： 行政领导制度是指有关规范行政领导活动的一系列制度的总和。 行政领导制度的类型： 根本性的行政领导制度 日常性的行政领导制度,1、根本性的行政领导制度,（1）民主集中制 民主集中制是民主制与集中制有机结合的一种制度。民主集中制是根本的行政领导制度。 （2）集体领导和个人负责制 集体领导和个人负责制是我国各类组织普遍实行的一种领导制度。在我国各种组织中实行集体领导与个人分工负责制有不同的具体形式。如党的委员会制，政府和企事业单位的行政首长负责制，军队的党委领导下军政首

9、长分工负责制等。,2、日常性的行政领导制度,（1）行政领导密切联系群众的制度 1）群众接待日制度. 2）来信来访制度. 3）咨询会制度. 4）直接对话制度. 5）民主评议制度. （2）上下级行政领导之间联系制度 1）通报征询制度. 2）报告指示制度. 3）检查反馈制度.,3、日常性的行政领导制度,（3）领导班子成员之间联系的制度 1）办公会议制度. 2）集体学习制度. 3）民主生活会制度.,（二）行政领导方式的含义及分类,行政领导方式是行政领导者从事行政领导活动必须遵循的比较稳定的领导模式。 选择哪种领导方式，有的比较容易判断，如民主式领导一般比专断式领导好些，但有些就很难简单下结论，如重事式与重人式。因为一种领导方式能否取得良好的领导效果，不仅取决于领导方式的自身特点，还取决于其他诸如领导环境、工作任务、被领导者的素质等多种因素。 在领导实践中，行政领导者往往是交替使用多种领导方式开展领导工作的。,1、专断式、放任式与民主式,按行政领导者运用行政权力的不同方式 （1）专断式领导方式 采用这一领导方式的领导者注重组织结构、组织的规章制度和组织内正式的沟通程序。行政领导者掌握行政决策权，独自作出决定，以强制命令的形式推动工作的开展，下属不得参与决策，完全处于被动地位。 领导者高高在上，官僚作风严重。这是一种效果低劣且不受欢迎的领导方式，除在特殊领域、特殊条件外，现代行政领导者应摒弃这种领导方式。,（2）放任式领导方式 行政领导者通常不把持行政决策权，而是对下属采取自由放任的态度，只是进行必要的指导和监督，这是一种弹性或自由度较大的领导方式。 这种领导方式缺乏严格管理，往往造成人浮于事的现象，这不适合有明确目标和任务的绝大多数组织，而只适用于部分科研单位。,（3）民主式领导方式 这是居于两者之间的领导方式。行政领导者既注重组织结构和规章制度的作用，又不完全大权独揽，在一定程度上吸收下属参与决策，发挥下属的积极性。 这种领导方式的特点是行政领导者相信下属和群众，遇事同他们商量，再做出决定。行政领导者关心下属和群众，平等待人，领导者与被领导者能齐心协力地完成任务，这是一种效率高、效果好的现代领导方式。,2、重人式、重事式与人事并重式,按行政领导者工作重点的不同 （1）重人式领导方式 采用这种领导方式的行政领导者比较民主、宽容，以人为中心，在生活中平易近人，关心下属；在

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