从判例看国有土地使用权出让合同性质

1、 烟土监字(199 9)第飞号 土地违法案件行 政处罚决 定书 , 以长城公司未在合同 约定的期 限内完成工程建 设为由 , 决 定 无偿收回该公司受让的82 2 107平方米的 国有土地使用权 。 长城公司 、 龙睛公司 对处罚决定不服于1? ?年7月1 2日向山东 省高级人民法院提起行政诉讼 。 山东省高级 人民法院审理认为 , 为 了履行合同 , 长城公司曾数次 向烟台市 建委行文 , 要求尽快完成拆迁 工作 , 交 付中标土地 , 以期在合同约定的期限内 完成建 设任务 , 而 且在部分中标地幅拆 迁完毕 的情况下 , 即进行了部分开 发和 建设 , 完成了附楼的建设工程 。 由 于烟 台市土地局未 能及时向长城公司提供 达 到 “ 五通一平 ” 条件的地幅 , 致使长城 公司未 能在取得 国有土地使用权证 后的二十七个月内完成全 部建 设任务 。 ! 9 98年4月旧 , 烟台市开发办 、 烟台市 拆迁办与龙睛公司三方签订的 土地拆 迁交接协议书中载明 “ 现龙晴大厦 项 目区内拆迁已全部完毕并在协议签订之 日将该地块正式移交乙方使用 ”。 上述 协议证明烟台市国土局向长城公

2、司提供 达到 “ 五通一平 ” 条件地幅的时间应为 19 98年4月旧 。 按照合同中完成建设工 期为2 7个月的约 定 , 龙晴大厦 完成的最 终时间为200 0年6月 。 19 99年6月30日 , 原烟台市土地局作出的处罚决定中认 定 长城公司未按出让合同约定期限开 发利 用土地 , 并作出无偿收回出让土地行政 处罚 , 属于 认定事实不清 、 主要证据不 足 。 长城公司 、 龙 晴公司 关于被告严重 违反 合同书 , 并提出判令被告承担 因其违 约给原告造成的一切损失的诉 讼 请求 , 因不属 于行政诉讼 的范畴 , 长城 公司 、 龙晴公司可另行起诉 。 最 高人 民法院 经审理认为 : 根据 中华人 民共 和国城镇国有土地使用权 和转让暂行条例的有关规定 , 土地管 理部 门与土地使用者签订土地使用权出 让合同的行为 , 属于土地管理的一种 方 式 。 土地使用者认为土地管理部门违反 合同的约定并请求赔偿 , 符合 中华人 民共 和国行政诉讼法的有关规定 。 一 审法院认为被上诉人提出的赔偿请求不 属于行政诉 讼的范 畴 , 缺乏法律依据 。 但 烟台市国土局与被上诉人

3、长城公司签 订的 合同书中 , 未约定 达到 “ 五通 一平 ” 条件的地幅交付的具体时间 , 被 上诉人提出上诉人违反合同约定 应承担 赔偿责任的请求缺乏事实依据 , 不 予支 持 。 在该案 中 , 最高人民法院明确指出 了签订 土地使用权 出让合同的行为是土 地管理的一种方式 , 应当由行政诉 讼 法 予以调整 。 这表 明 , 在对国有土地使用 权出让合同的性质 问题上有了重 大的变 化 。 国有土地使用权的 出让 , 是 由行政 机关通过行政权来实现的 , 是国家作为 管理部 门与土地使用者之间的基本关系 是管理与被管理的 关系 。 因此 , 土地使 用权出让实际上是国家配置土地资源 , 管理土地的一种方式 。 那么 , 基于管理 方式的土地使用权 出让合同应 是行政 合 同 。 1993年1 1月1 7日 , 兴松公司与武汉 市国土局签订了 国有土地使用权批租 合同以下简称 批租合同 。 双方就 履行期 限等问题作出约定 , 其中第四条 约定 : 乙方兴松公司承担的拆迁户还建 安置 , 从发 出拆迁线之日起 , 必须在两 年内完成 。 第六条约定 : 本合同项下的 批租地块

4、 , 其用途为写字楼 、 商住楼 、 还建住宅 , 乙方 同意自飞 9 93年1 1月1 7日 起 , 4年内 完成规划确定的项目建设; 4年内未完成又无正当理 由的 , 甲方武汉 市土地局有权 要求乙方按甲方确 定的标 准补交该地块的市值地价差价 , 直到收 回该土地的土地使用权 。 19 97年4月1 6日 武汉市国土资源局作出行政 处罚决定 书 。 认定 : 市规划局于199 3年1 1月25日 发了拆迁线 , 到立案调查时已过三年零 三个月 , 还建工程 建到框架三层 长期停 工 , 多次督促仍未复工 , 致使该片拆迁 户共发 生七 次堵塞和平大 道交通事件 , 给社会安全带来严重影响 , 根据 中华 人民共和国城镇国有土地使用权出让转 让暂行条例以 下简称 暂行条例 第 十七条的规定 , 决定无偿收回该 合同中 批租地块的土地使用权 。 湖北省商级人民法院经审理认 为 , 兴松公司未在合同约定的四年期限内完 成规划项目建设 , 是武汉市土地局对其 实施处罚的前提条件 。 而在武汉市土地 局做出 处罚时 , 距拆迁线发出的时间为 三年零三个月 , 尚未超过合同约定的期 限 。

5、武汉市土地局在兴松公司未违反合 同第六条约定的期限不具备对其实施 处 罚 的前提条件时 , 做出处罚决定收回兴 松公司已取得的国有土地使用权 , 认定 事实不清 , 主要证据不足 。 兴松公司与 武 汉市土地局之间签订的 批 租合同 系武汉市国土局提供的格式合同 , 根据 中华人民共 和国合同法 第四+一条 的规定 “ 对 格 式合同的理解发 生争议 的 , 应 当按照 通常理解予 以解释 。 对格 式条款有两种以上解释的 , 应当作出不 利于提 供格式条款一 方的解释 。” 判决 确认武汉市国土局该行政 处罚 决定违 法 , 向兴松公司赔偿 6905 63 . 8 3元 及 80%的利息损失 。 武汉市国土局不服一审判决 , 向最 高人民法院提 起上诉称 : 被上诉人兴松 公司违反 批租合同 第四条的约定 , 根据 暂行条例第十七条的规定对其 予以处罚是正确的 , 一审判决确认被 告 的行政行为违 法 , 没有任何事实和法律 依 据 ; 国有土地使用权出让合同属典型 的行政合同 , 不适 用合同 法的有关规 定 , 一审判决适用合同法的规定 属适用 法律错误 。 最高院在判决中指出

6、批租 合同 第四条的内容不存在两种以上的理解 , 一审判 决适用 中华人民共 和国合同 法第四十一条规定确认格式合同的解 释不当 , 应 予纠正 。 但基本上维持了一 审判决 . 也没有从正 面对 该类型合同的 性质下定论 。 从以上三个案例分析 , 我国土地出 让 合同的法律性质 , 还处于不确 定性和 混乱状态 。 本 文从下面二个方 面提出 对 土地出让合同性质的看法 。 讨论国有土地便用权出让台同是否 笛 ,卜 期 尺I、f)尺Z 4 5 是行政合同 , 首先需要对行政合同进行 研究 。 目前我国行政法学的主流观点对行 政合同的定义采取的是德国模式 , 姜明 安教授编 写的 中华人 民共和国行政程 序法(试拟稿】 中对行政合同的定义为: 指行政机关或其他行政主体为达 成一定 行政管理目标而与行政相对人签订的设 立 、 变更或终止某种权利义务关系的协 议 。 1行政合同的特征 ”在主体上 , 行政合同当事人中必 须至少有一 方是行政 主体 。 这是行政合 同的基本标志 , 也是 行政合同的形式特 征 。 一般情况下在行政合同中 , 一方是 从事行政管理 、 执行公务 的行政主体

7、, 另一方是行政管理相对人 , 且行政主体 处于主导地位并享有一定的行政特权 。 2 )在目的上 , 行政合同基于行政管 理的裕要 。 行政合同之所以成为行政合 同而不是民事合同 , 其中最根本的特征 在于 , 行政合同本身是执行公务或履行 行政职资的手 段 , 因此 , 行政合同必须 要 服从它在整个执行公务或服行行政 职 资 的过程或系统中的地位 、 作用和目 标 , 要按照行政法的规定和行政法律规 则签订 、 反行 。 这也正是政府机关推行 合同政策与 “ 柔性行政 ” 的原因 之一 , 适用合同的方式 , 接受合同的一些规则 来实现行政管理的目标 , 合同成为了行 政管理的一种方式 , 成为了行政职权作 用的一种形式 , 与行政行为并行并列 。 3 )在内容上 . 行政合同是行政 主体 与相对一 方当事人之间设定 、 变更 、 终 止行政权利义务关系的协议 , 这一 点是 行政合同与民事合同的最本质的区别 。 行政合同的内容或标的是行政 主体与行 政相对人达成的有关行政法上的权利义 务 。 行政合同中包含了当事人为实现公 共利益的目的而应承担的行政 法上的义 务 , 不包含行政

8、上权利义务的合同不是 行政合同 。 (4 )在法律适用上 . 行政合同应适用 不 同于 民法的特殊法律规则 , 即行政法 规则 , 行政法是设立 、 变更 、 终止行政 合同的主要法律依据 。 行政合同的内容 除少部分受民商法调整外 , 总体上是 受 行政法调整的 , 行政 合同纠纷通常通 过 行政 法的救 济途径解决 。 这一点不仅在 大陆法系 国家是如此 , 就是在不承认行 政合同制度 独立存在的英 、 美法 系 国 家 , 尽管所有合同原则上统一 适用私 法 , 但有些合同却由于行政上的目的和 事由而不得不附带某些私法上所没有的 条件 , 而且其 内容必须在行政法上得到 修正 、 加工或改变 , 从而与私 法上的合 同相区别 , 这些合同实质上就是行政合 同 。 (5 )行政合同以双方意思表示一致为 前提 。 行政合同属于双方行政行为 , 双 方的行政行为须以双方意思表示一致为 前提 。 当然 , 双方意思表示一致并不等 于双方领导干部的目的相同 , 行政主体 签订行政 合同的目的是为了执行公务 , 行政管理相对方则不是 。 6)在行政合同的履行 、 变更或解除 中 , 行政主体

9、享有行政优益权或称 当事 人双方地位的不完全对等性 。 合同贯穿 行政优益权原则 , 即在行政缔结 、 变更 或解除合同的权利中 , 双方当事人并不 处于平等的地位 , 行政 主体可以选择合 同的相对人 , 可以在合同中赋予自己对 合同履行的监督 、 指挥权 , 还可以根据 公共利益的需要单方面行使合同的 变 更 、 解释权 。 而相对人则没有这 些权 利 , 处于相对被 动和劣势的地位 。 具体 表现在 , 一是行政机关依职权对合同履 行过程进行必要的监督 、 检查 , 随时了 解履行状 况与进展 ; 二是 在监督 、 检查 的基础上 , 对履行过程中出现的偏差依 职权进行纠正 , 当然 , 监督 、 检查与纠 正 的标准应 当是根据生效的行政合同 , 而不能 由行政机关另立标准;三是指行 政机关在对方当事人 不履行合同的时 候 , 根据法律赋予的强制职权与手 段 , 可以强制对方履行合同 , 以保证行政合 同和行政目标的实现 。 2 . 行政 合同性质具有 合同性和行政性 的双重性 首先 , 行政合同具有合同性或契约 性 。 行政 合同是 合同的一种 , 以双方意 思表示一 致为前提 。 缺少了合同性 . 行 政合同便与一般的行政命令无异 。 合同 的起源并不是因为合同主体 之间的平 等 , 而是源于不 同主体之间的利益的互 补 , 这才是合同的精要之所在 。 在 行政 合同中 , 行政 主体基于公共利益 的姗 要 , 主动要约 . 相对人认为合同的实现 能够满足自己的利益 需求遂同意签订行 政合同 。 行政合同在这 里显然 能够实现 双方各自的利益任何一方 , 尤其是相对 人一 方并没有因为履行行政合同而被迫 失去希望得到的利益 。 而且行政合同中 所体现的强制性 , 即行政主体因公益 需 要享有的履行合同的监督权 , 单方面 变 更 、 解除合同的权利以及制裁权 , 均是 合同的合意性 和选择性基础上形 成的 , 也就是说没有相对人的同意 , 或者相对 人不选择行政合同来实现自己的利益 , 行政主体的所谓特殊地位就根本无法实 现 。 更重 要的是 , 行 政 合同具有行政 性 , 前文中所提到的行政合同的特征 中 , 除合意性外无不体现出行政合同的

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