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产权保护与农户土地流转合约选择

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  • 上传时间:2018-11-18
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    • 1、产权保护与农户土地流转合约选择 * 兼评新一轮承包地确权颁证对农地流转的影响 付江涛纪月清胡浩 内容提要农村土地流转不规范问题一直备受学界和政府关注。按照 “差序格局” 理论的观点, 农户的 合约选择与交易对象密切相关, 而完善正式制度和加强承包地产权保护能够通过降低产权风险和交易成本, 促使农户选择弱连带或无连带关系者作为承租对象并采取正式合约形式。基于江苏 3 个确权试点县( 市、 区) 调查问卷的实证分析结果显示, 新一轮承包地确权登记颁证和土地流转纠纷调解机构的建立对签订正式 合约有显著正向影响。因此, 必须以新一轮承包地确权颁证为契机, 着力完善农地产权和配套制度, 从而促进 土地流转规范化。 关 键 词土地流转正式合约产权保护确权颁证 引言 农地制度创新与土地资源合理配置是关系广 大农民切身利益和农业可持续发展的全局性问 题。始于 20 世纪 80 年代初期的农村家庭联产承 包责任制, 被誉为中国 20 世纪末最成功的经济体 制改革之一。这一以公平为目标、 按人均分、 农户 自主经营的制度安排, 有效节约了劳动监督成本, 极大调动了农民的生产积极性, 在保障农民基本 生存、

      2、 消除绝对贫困方面发挥了巨大作用。但是, 随着工业化、 城镇化进程不断加快, 农村剩余劳动 力持续向非农部门转移, 这一制度的缺陷也日益 显现 , “有田无人种” 和 “能者无田种” 并存成为制 约农业发展的突出问题。 建立健全农村土地流转市场是在现阶段克服 土地平均分配弊端、 实现土地资源优化配置的根 本之道。在市场化改革持续推进和农村人地关系 日趋松动的背景下, 中央政府对待土地流转的态 度愈发积极。承包制实施以后, 从 1982 年宪 法 “禁止土地租赁” , 到 1993 年党的十四届三中 全会 决定 “允许土地使用权依法有偿转让” , 再 从 2003 年 农村土地承包法 “可以依法转包、 出 租、 流转” , 到 2013 年中央一号文件“鼓励和支持 承包土地流转” , 我国土地流转政策经历了从禁 止到允许再到鼓励支持的三个阶段。 然而, 现阶段我国农村土地流转市场发育仍 不完善。一个突出表现是: 农村土地流转呈现非 正式性, 相当数量的农户仍选择将土地以口头合 47 *本文系全国优秀博士学位论文作者专项资金项目 “工业化进程中的农业禀赋、 技术与要素市场” ( 项目号:

      3、201369) 、 国家自然科学 基金青年项目 “农业人口变化、 规模经济与中国农户生产经营方式转变研究” ( 项目号: 71203095) 、 国家自然科学基金国际( 地区) 合作与 交流项目 “人口变化、 城乡人口流动和中国的农业与农村发展” ( 项目号: 71361140370) 的阶段性成果。 约形式转包给亲友, 没有签订正式的土地流转合 同。 虽然国家从法律层面规定农地流转应当签 订书面合同 ( 农村土地承包法 第 37 条) , 不少 地区还专门制定了标准的合同范本, 但政策实施 效果并未达到预期。如叶剑平等 2008 年对 17 省 的抽样调查发现, 82. 6% 的土地转出和 81. 8% 的 土地转入未签订书面合同。 钱忠好和冀县卿对 江苏、 广西、 湖北、 黑龙江 4 省的抽样调查报告了 较高的合同签订率, 但仍有接近一半的转出户和 转入户在 2013 年流转土地时未签订土地流转合 同。 为什么大量农民在转出土地时不签订正式合 约呢?国外学者基于不完备契约理论对非正式合 约的存在价值作出了解释: 由于有限理性的存在, 法律制度不可能完美无缺, 契约设计也无法考虑 到

      4、所有问题, 因此契约具有“不完备性” , 诸多契 约的执行需要依赖法律之外的“抵押、 触发策略、 声誉” 等保护机制。 国内学者则强调中国农村的 “乡土性” 和“熟人社会” 特征。在血缘关系的基 础上, 传统村庄聚族而居, 农民在生活和生产过程 中需要建立长期而稳定的社会关系。 因此, 熟 人、 亲邻之间不仅关注直接收益, 还非常重视声誉 口碑以及彼此之间的互惠期望、 信任和忠诚。 亲 友邻居基于长期交互过程中所形成的“默契” 与 声誉机制, 一般不会随意处置所转入的农地, 从而 能够为转出农户提供稳定预期。 农户之间在长 期博弈中形成的信任和信息的高度对称使他们采 取口头合约形式的交易成本大为降低, 因此人 情规则成为农地流转中的重要规则之一。 也有学者从农地产权制度视角对农地流转合 约选择进行解释, 认为当下农地流转不规范现象 与实施正式合约所需的配套制度缺失相关。譬如 长期以来实施土地合同所需要的司法机关和有关 制度不健全, 大部分农民没有土地使用证, 缺乏土 地流转纠纷仲裁机构等。 由于难以通过正式制 度保障流转地的产权安全, 农民转而选择值得信 赖的亲友承租土地并采取非正式的

      5、流转方式。 新一轮农地确权登记颁证的政策目标之一就 是强化对土地承包经营权的物权保护, 促进土地 流转市场发育。这一具有较强产权保护特征的土 地制度安排, 到底会对农户土地流转形式的选择 产生什么影响?能否对农村土地的规范化流转起 到积极的促进作用?现有文献鲜有论述且缺乏数 据支撑。基于此, 本文将从理论层面分析新一轮 农地确权登记颁证对农户土地流转合约选择的作 用机理, 在此基础上通过构建 Probit 模型和 Heck- probit 模型, 利用江苏省 3 县( 市、 区) 的调研数据 来对这个问题作出实证回应。 新一轮承包地确权登记颁证: 理论实质与政策特征 从 2009 年开始试点实施的新一轮承包地确 权登记颁证是由中央决策、 自上而下、 在物权 法 法律框架下对农民土地权利内容的一次更加 清晰、 丰富的界定和保护。与“分田到户” 和“二 轮承包” 相比 瑏瑡, 本轮确权具有以下三方面特征: 第一, 权属更加清晰。分田到户时, 农村承包 土地实行集体所有权和农户承包经营权两权分 置, 这种权属分置对农民从事农业生产具有显著 激励作用。但承包权和经营权在法律上被模糊地 视作一项

      6、权利, 结构不清、 界限模糊的问题长期存 在。新一轮农村土地制度改革要求权属分置更加 清晰化。2014 年 11 月中办、 国办下发的关于引 导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经 营的意见 , 明确提出了“坚持农村土地集体所 有, 所有权、 承包权、 经营权三权分置” 的要求。 2015 年国办印发的 关于引导农村产权流转交易 市场健康发展的意见 再次强调了“三权分置” 。 政策设计的着力点在于, 在保证现有农村土地集 体所有制不变的情况下, 维护好农户的承包权, 促 进经营权实现最大限度优化配置。 第二, 权利更加稳定。从时间的维度看, 第一 轮承包期是 15 年不变, 第二轮承包期延长为 30 年不变, 党的十七届三中 全 会 提 出“长 久 不 变” 尽管对“长久” 没有明确界定, 但政策意 在使农民对土地的承包权利愈加稳定。从空间的 维度看, 由于政府征用、 村庄自发调整、 土地登记 不清、 ( 2006 年以前需上缴) 农业税等原因, 以往 农村承包田块普遍存在界线不清、 面积不准等问 题。着眼于这些问题, 新一轮承包地确权登记颁 57 产权保护与农户土地流转合约选择

      7、证在二调成果基础上重测地块面积, 完善承包合 同、 健全登记簿、 颁发权属证书。从法律的维度 看, 前两轮农村土地承包没有清晰的账目登记, 承 包方也没有确定的地块信息, 土地边界大多处于 村集体或农户默认状态, 大部分农户更缺乏书面 凭证, 遇到纠纷时维权难。新一轮确权以县( 市、 区) 政府名义向农户颁发承包经营权证书, 在物 权法 所规定的“承包期内发包人不得收回承包 地, 不得任意调整土地” 的法律框架下, 强化了对 农户土地承包经营权的物权保护。 第三, 权能更加丰富。第一轮承包之初, 法律 禁止农户以任何形式流转土地。尽管自 1993 年 起土地流转不再受禁, 但农户的承包权利依然十 分受限。伴随新一轮确权, 相关配套政策陆续出 台, 赋予了农民更多土地权能。党的十八届三中 全会明确要求 : “赋予农民对承包地占有、 使用、 收 益、 流转及承包经营权抵押、 担保权能。 ” 这些政策 的实施, 使实际使用农地的经营者可用经营权证或 转包合同进行抵押贷款等经营活动, 为土地在更大 范围内优化配置和发挥作用拓展了巨大空间。 综上, 新一轮农地确权延长农户承包期限, 明 确空间位

      8、置, 强化法律保护, 丰富农地权能, 并将 更多权能从集体过渡给个人。在集体所有制不变 的前提下, 更清晰的土地权能界定和配置强化了 农户权利。 农地确权与 “差序格局” 下 农地流转合约形式选择 ( 一 ) “差序格局” 下农地流转合约选择 农户转出土地时可以选择签署书面的正式合 约, 也可以选择口头的非正式合约。在“差序格 局” 下合约形式的选择与交易对象密切相关。社 会学家将中国农村社会看作差序格局社会, 处于 其中的个体依赖亲疏形成社会关系网络。 瑏瑢这些 社会关系网络可分为不同的连带关系: 陌生人之 间为无连带关系; 有了一般交换后, 形成弱连带关 系; 有了频繁、 长期的交换, 便形成了熟人连带; 血 缘、 姻亲则是强连带的主要形成机制。 瑏瑣在“差序 格局” 下, 不同连带关系对应不同治理机制: 无连 带和弱连带关系下遵从公平法则, 对应着正式制 度治理; 强连带和熟人连带下的情感需求法则和 人情法则对应着协商和善意合作的治理结构, 即 非正式制度治理。 瑏瑤“差序格局” 理论应用到土地 流转合约选择上, 则分别对应着书面的正式流转 合约和口头的非正式流转合约。 选择强连

      9、带和熟人连带者承租土地的好处是 交易成本低且产权安全性高; 但也有其“坏处” : 无法收取高额的货币或实物租金, 所获得的报酬 多属于情感上的心理利益或“礼尚往来” 的馈赠 这种间接利益。 瑏瑥 ( 二) 新一轮承包地确权对流转合约选择的 影响机制 新一轮农村承包地确权登记颁证的主要做法 是 “全面摸清农村承包地的空间属性和权属属 性” , 在地籍调查之后颁发土地证书。其影响农 户流转合约选择的主要机制如下: 第一, 加强农地产权保护能够降低正式转出 的产权风险。当农民选择无连带关系或弱连带关 系者作为承租对象并采用正式合约时, 可能会存 在三点顾虑: 一是下次土地调整时自己还能不能 分到土地。尽管法律规定土地承包权 30 年不变, 但一些地方土地调整仍非常频繁 瑏瑦, 有调查表明 土地调整时村干部有动机将出租的土地重新分配 给他人 瑏瑧。在这种情况下, 外出务工者选择熟人 亲邻作为承租对象可以及时获得土地调整信息, 强调随时都可能回来种田以申诉自己的土地承包 权利。二是将来能否从承租者那里收回原来的农 地。据调查, 农民现在转出土地仍心存如下疑虑: 将来对方不愿归还, 怎么办?或者是归还质量较 差的另一块土地, 又如何对待? 瑏瑨三是出现例外事 项该如何处理。例如, 发生农地征用时, 农户会面 临诸如 “如何要回土地, 征用补偿如何分配” 的问 题。王亚楠等认为, 面临产权风险, 农地未来价值 越高的农户越可能为了确保产权安全而将农地转 给值得信赖的人并采取非正式合约形式。 瑏瑩新一 轮农地确权登记颁证, 以法律的形式给农民承包 土地 “上户口” 、 “发身份证” , 赋予农民抵制村集 体违规调整、 承租方非法侵害权利的法律凭据, 从 而降低农户关于产权风险的顾虑, 让其放心地选 择无连带关系或弱连带关系者为承租对象, 并增 67 2016 3 加采用正式合约的可能性。 第二, 清晰界定权属可以降低流转的交易成 本。理性的交易者需要平衡签订合约的成本与收 益, 选择最合适的合约形式。在熟人社会里, 村民 之间相互了解, 口头协商成本很低, 而与陌生人签 订书面合同则需要较高的搜寻成本和谈判成本。 确权登记颁证可以有效降低交易成本, 这体现在 三方面: 一是政府重新确

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