退耕还林生态补偿机制激励程度研究

1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果退耕还林生态补偿机制激励程度研究退耕还林工程实施了多年，成绩初步显现，截至年底，全国已累计完成退耕还林任务亿，其中退耕地造林亿，荒山荒地造林和封山育林亿。退耕还林作为一项公共政策，其根本目标是国家生态安全，政策设计的基本思路是通过退耕农户自利性经营活动的外部性实现，从而改善生态环境。退耕还林的关键在于还林，在于能否形成对农户投资林业的激励，从而形成自我造血功能。由于机制的缺陷，现行退耕还林生态补偿在很大程度上变成了“输血型”补偿，未能帮助广大退耕农户真正达到“因保护生态资源而富”的目的。在高额退耕补助的鼓励和政府政策的强制下，农民纷纷退耕，大片生态脆弱土地的利用方式发生了变化，退耕还林工程取得的成果有目共睹。然而通过实地调查发现，退耕地上林木的成活率很低，树木稀疏，长势不佳，意味着农户参与退耕很积极，而对造林和管护却并不积极。张道卫从产权经济学角度探讨了形成这一局面的政策因素，认为林业产业经营周期较长，政策多变，国有林业企业和林户的经营权与采伐权受到严格

2、控制，很难对林业形成稳定的投资预期，因而农户不敢投资林业。奥尔森明确指出生态建设是一项集体行动，具有明显的外部经济性，生态环境改善所带来的惠益由社会公众无偿分享，农户个体面临着私益受损，理性个体是不会为生态价值的供给做出任何贡献的。对农户在退耕地生态建设上没有付出应有努力的“不作为”行为，不能以“不理性”相责；相反，它可能正是农户理性选择的结果。经济学原理提示，现有退耕政策所形成的机制对农户参与生态建设可能缺乏应有的激励性。探究现有生态补偿机制对农户参与生态建设的激励方向及程度具有理论价值和现实意义。本研究在指出退耕还林生态补偿机制缺陷的基础上，分析农户参与退耕还林生态建设的内在动因，并结合实地案例加以佐证。 现有退耕还林生态补偿机制的几点缺陷 政府主导、农户被动参与的操作模式缺乏激励政府主导、农户参与是一种多重的委托代理关系，即由中央政府设计并提出激励约束机制，通过地方政府委托和激励农户来实现其生态目标。退耕农户作为代理者有限地在自身经济利益与政府目标之间进行理性行为组合。在这种多层委托代理关系链中，农户的行为目标相对于中央的生态目标而言为多重性，既有自身经济利益的最大化，又有政府生

3、态目标的实现。地方政府的行为目标也是多重的：既要使中央政府和农户满意，又要尽可能实现本政府收益最大化4。中央政府的生态补偿金以转移支付的形式由地方政府发放给农户。而农户的努力程度与报酬并非直接相关，地方政府如果要抑制代理者的机会主义行为，就需要付出高昂的激励与监督成本。这种复杂的委托代理关系链和不同的利益取向难以对农户形成持续有效的激励。 个体承包制不能激发生态建设的积极性与天然林保护、环京津风沙源治理等生态建设工程不同，退耕还林工程的实施以个体承包制为基础，这就决定了工程的供给主体不是公共组织，而是寻求私人利益的退耕农户5。以生产粮食为目的的联产承包制，是为了生产更多的粮食，此时农户与政府的利益目标一致。退耕还林工程是通过农户的自利性经营行为产生良好的外部经济，以改善日益恶化的生态环境，而理性的农户只关注经济利益。在土地私人承包制的基础上实施退耕还林，决定了退耕还林工程的主体是千万个追求私人利益、分散决策的个体农户，而要求提供的却是与他们自身利益不明确相关的公共价值，再加上未来的风险预期，个体农户显然不具备足够的造林积极性。而且每个退耕户只有有限的土地，因而缺乏规模效益，即使他们努力

4、也很难产生足够的正外部性。等6对参与自然保护计划的农民的投标行为进行了研究，发现农民关注环境效益，但更多的是关心可以对土地未来生产率产生影响的环境效益，而对公共物品之类的环境效益则基本不关心。这也可以解释为什么农户造林不如种粮那么积极。 对生态林和经济林未实行差别补助现行政策只是对生态林和经济林的种植比例给予了明确规定，而在发放补助时却并没有按照林种来区别对待。这对投入产出比截然不同的林种是不公平的，对那些种植生产周期长、风险大、甚至于在成长期没有收益的生态林种植农户而言，是不公平的。因此，作为理性经济人的农户会倾向于选择生产周期短、收益见效快、风险相对小的经济林7。实际退耕还林中经济林的比例远大于，甚至达到还多。但经济林的生态价值仅为生态林的，这样必定会使退耕还林的生态效益大大削弱。如果国家对生态林和经济林采取不同的补助标准，每亩生态林补偿资金大于或等于每亩经济林的预期净收益与经济林补偿资金之和，就会激励农户种植生态林。但是动用大量的人力财力去测量、实施并监督又会给政府增加很大一笔执行成本，这仍然是个问题。 对不同地区未实行差别补助退耕还林工程采取了一刀切的补偿方式，按照长江流域和黄

5、河流域的划分制定相应的补偿标准，无论新旧条例，都没有考虑不同地区的社会经济发展水平。虽然这种统一的补偿标准公开透明，方便操作，有利于保障农民的利益，避免地方寻租问题的出现。但由于我国区域之间社会经济、自然环境差异较大，每个地方、每个农户参与退耕还林的成本都不同，高度统一的补偿标准在具体实施过程中存在比较严重的不均衡，补偿资金的效率难以保证，不可能对所有的退耕户起到应有的激励，对那些机会成本较高的农户难以形成激励使其去从事生态建设。类似的，8基于已有的参与数据，研究了不同补助条件下农民愿意退耕的供给曲线，发现由于机会成本的差异，东部地区和西北地区农户所要求的补偿金相差较大，不同地区农户所表现出的积极性也确实不相同。 农户参与退耕还林的行为动因分析刘燕等9运用成本收益分析方法得出结论：退耕还林对农民的补偿数量不足，所以对农民退耕还林的有效激励不足，但并没有细致地说明农户是如何进行成本收益核算的，没有区分退耕的激励和还林的激励，不便于深入理解理性农户在参与退耕还林不同阶段的行为差异及其经济动因。本研究把考察对象限定为退耕农户，假设农户退耕还林的总成本是造林水平或规模的函数，即，一般地，随着造

6、林水平的增加，边际成本呈现递增趋势，即。设农户退耕还林的总收益也随着造林水平的变化而变化，也是的函数，即，由于边际报酬递减规律的作用，0。就退耕农户而言，退耕还林的净收益等于总收益与总成本之差，即：，显然，随的变化而变化，因此，边际净收益等于边际收益与边际成本之差，即：。凡是涉及下一阶段决策或行为时都要考虑边际成本，它是伴随一项行为或决策而来的额外成本，农户是否参与生态建设即是否造林也由边际收益和边际成本决定，当且仅当，即时，农户才会持续参与生态建设，此时 。 成本分析农户退耕还林的成本由直接成本和间接成本组成。直接成本主要是农户为退耕还林所支付的直接费用；间接成本则包括因退耕还林所引发的机会成本和风险成本。农户在退耕还林中的直接成本包括执行费用和种苗费用，短期内主要包括种苗成本、退耕还林所需的短期人力成本，长期内主要是造林管护成本。在个体承包政策下，植树种草和管护任务长期承包到户到人，但一般而言，每个退耕农户只有有限的土地，因而缺乏规模效益，农民退耕还林中的单位造林成本和管护成本比较高。对于农户而言，由退耕还林所引发的机会成本和风险成本比直接成本还高。农户退耕的机会成本是指由于土地退

7、耕还林而减少的粮食收益，这部分损失由国家来补偿，据徐晋涛等10研究，国家发放的退耕还林补贴高于大多数农户退耕的机会成本。然而，长期来看，农户还有造林管护的机会成本，时间和精力对于农户来说是稀缺资源，如果较多地配置到造林管护上，就不可避免地会影响其对其他行业的参与。而现在农户创收的机会较多，在较高机会成本的影响下，理性的农户不会甘愿束缚在几亩退耕地上。另外，从生态建设的要求出发，退耕地上生态林应占，生态林生长周期长，而工程期满后退耕地上的林木收益在很大程度上还与国家相关的林业税费政策、林木采伐政策、林产品流通政策、林业产权政策以及生态效益补偿政策等紧密相关，而这些政策的不确定性同样也增加了农户参与退耕行为的风险成本。如果种植经济林，不仅要承受市场风险，还要承受自然风险，一旦遭遇自然灾害，很可能多年的投入都会损失殆尽，因而栽种经济林的风险成本更高。综上，农户的退耕成本不是很高，但还林成本非常高，而且会越来越高。 收益分析在退耕还林中，农民所获得的利益包括长期收益和短期收益。短期收益是指由于参与退耕还林，国家的补贴和减免的农业税等；长期收益包括退耕还林后，林地带来的经济效益和生态效益。退耕还

8、林政策明确规定：长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助粮食 ；黄河流域及北方地区，每亩退耕地每年补助粮食 。现金补助按退耕面积每年每亩补助元。粮食和现金补助年限，还草补助按年计算，还经济林补助按年计算，还生态林补助暂按年计算。从实际情况看，一些地方不分林种一律补贴年，即使这样，就陕北地区退耕户来说，每年每亩退耕地所得补贴不到元。而且这个数目在整个补助期内是不变的，短期内林木收益基本为零，所以边际收益不变，而边际成本却呈上升趋势，不断增加的边际成本与一成不变的边际收益必然产生矛盾，势必挫伤农户参与造林的积极性。退耕还林的长期收益除了经济收益还有生态收益，但对于农户来说生态收益看不见、摸不着，他们考虑的主要是经济收益。如果种植经济林，要承受较大的市场风险和自然风险，可能会获得较大的收益，但是从实际情况来看，不是每个农户都敢于去尝试，毕竟具有风险偏好的农户只是少数，多数还是小规模种植，仅限于自给自足，没有规模效益。况且国家规定生态林比例不低于，不鼓励种植经济林。如果种植生态林，成林期少说也得年，出于对未来不确定性的预期，农户也很难有动力去种植生态林，何况林产品市场不健全，又涉及到使用权的权属

9、问题以及砍伐量的界定问题，这些都会降低农户对生态林的预期收益。在这种情况下，如果有其他收益较高的机会，农户就会选择放弃对林木的管护而选择其他经营行为。综上，农户的退耕收益较稳定，而还林收益较低且充满不确定性。理性的退耕农户会通过成本、收益分析在不同的选择中进行权衡。农户在保证自身利益不受影响的前提下，才兼顾政府目标的实现。通过以上分析不难看出，农民从事生态建设经济利益极低，在成本与收益对比中，成本要远远大于收益。因此，农民虽然有退耕的积极性，却缺乏生态建设的内在动力。由于补偿机制的不健全、政府无力监管，农户即使退耕还林了，也不一定还生态林，即使还生态林了也不一定尽心尽力去管护。 案例佐证为了进一步说明退耕还林政策实施中的激励效果问题，选择陕西省北部2个典型退耕农户的案例加以佐证。案例1：孟某，男，米脂县孟岔村人，家中原有 水田， 旱地，旱地退耕，每年有补助1 000多元，水田现在种了 庄稼。年退耕还林工程在该村实施，孟某承包了公顷地种植枣树，前后投入约万元，由于后来进行了品种改良，枣树多数还是幼苗，尚未见多少效益，年毛收入万多元。谈到前景，户主还是很乐观。每年工钱花费需要万元以上，雇工一般来自后沟村，那里产业发展不如本村，闲置劳动力比较多。当问到他认为经营枣树比较重要的因素时，他讲了树种、树龄、管理、经济实力等方面，这些也都是他曾经面临或仍在面临的问题。该村退耕地全部种植果树，以枣树为主，没有生态林，这与当初政府的政

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