进城务工就业农民子女的教育公平与制度保障_1

1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果进城务工就业农民子女的教育公平与制度保障摘 要：20世纪80年代以来，伴随着 中国 城市化进程的加快，越来越多的 农村 剩余劳动力流入城市。由此而产生的进城务工就业农民子女 教育 公平 问题 已成为中国 社会 转型期的一个独特的社会问题，引起了社会的广泛关注。本文基于对湖北、河南等省市进城务工就业农民子女上学问题的专门调查，并结合全国其他省市的调查 研究 ，从制度层面就农民工子女的教育公平问题及其原因进行 分析 ，并在此基础上提出进一步调整和改革现行体制和制度的对策思路。 关键词：农民工子女；教育公平；制度保障 0世纪80年代以来，伴随着中国城市化进程的加快，越来越多的农村剩余劳动力流入城市。由此而产生的进城务工就业农民子女教育公平问题已成为中国社会转型期的一个独特的社会问题，引起了社会的广泛关注。保证农民工子女公平接受教育，既有助于普及九年义务教育的真正落实和质量的提高，促进教育公平的实现，也有助于实现城乡 经济 社会的协调 发展 ，促进社会的和谐稳定

2、。本文基于对湖北、河南等省市进城务工就业农民子女上学问题的专门调查，并结合全国其他省市的调查研究，从制度层面就农民工子女的教育公平问题及其原因进行分析，并在此基础上提出进一步调整和改革现行体制和制度的对策思路。 一、进城务工就业农民子女的数量及其发展趋势 目前 关于进城务工就业农民子女的数量，主要是基于宏观估算和微观调查，缺乏精确的统计。从全国来看，XX年11月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联根据XX年第五次全国人口普查结果推算：我国流动人口规模已超过1亿人。其中18岁以下的流动儿童有1982万人，占全部流动人口的。在全部流动儿童中，户口型为农业户口的占74，也就是说进城务工就业农民子女将近1500万。如果把未与父母一起外出，被留在家乡的进城务工就业农民子女也 计算 在内，这一部分儿童的数量将大大增加。根据XX年人口抽样调查，全国人口中流动人口为万人。如果按照第五次人口普查所揭示的一般人口结构，低于14岁的少年儿童数和6岁至14岁学龄儿童数在总人口中所占的比例分别为和，照此计算，流动人口子女大约是3760万，6岁至14岁学龄儿童大约是2658万。这些流动人口子女绝大多数是进城务工就

3、业农民子女，他们或留在家乡上学，成为“留守儿童”，或者随父母进城上学，成为“流动儿童”。从微观调查看，至XX年7月，北京市进城务工就业农民子女万人，上海共有常住外来人口350万人，其中约有二十多万义务教育适龄儿童和少年。广东登记在册的流动人口达2100万人，接受义务教育的流动人口子女共有一百三十多万人。安徽省内外流动人口六百多万，其中义务教育阶段学龄人口约三十万至四十万，占安徽省义务教育阶段学龄人口总数的3至5左右。浙江全省流动人口子女达58万人。武汉市进城务工就业农民子女已超过14万人。河北全省义务教育阶段进城务工就业农民子女入学学生总数为万人。陕西全省进城务工就业农民子女接受义务教育的儿童少年共有万人。天津为52525人，占全市义务教育阶段在校生总数的%。 从进城务工就业农民子女的年龄结构来考察。目前主要以小学生为主，如：陕西全省流动儿童中小学生万人，占;河北全省义务教育阶段进城务工就业农民子女中小学阶段为万人，占%;天津市进城务工就业农民子女接受义务教育的小学生为42833人，占。其他城市进城务工就业农民子女的年龄结构也大致如此。这与农村留守儿童的年龄结构也基本吻合。据我们对湖北

4、、河南两省904名小学生和1934名初中生的随机调查分析，其中小学留守儿童652人，占样本小学生总数的;初中留守儿童809人，占样本初中生总数的，样本小学留守儿童所占的比例比样本初中高个百分点。这实际上反映了当前农民外出打工的一个基本的生态周期：外出打工的农民一般都是青壮年劳动力，他们的子女这个时候正处于小学或初中阶段，而无论是在流动儿童，还是在留守儿童中，小学生，尤其是小学低年级学生家长进城务工就业的比重之所以高于初中生，是因为前者的年龄大致处在25岁至35岁之间，一般是小家庭刚建立不久，家庭的经济基础较差，可以通过进城务工来巩固小家庭的经济基础。然而，随着年龄的增大，特别是到了35岁以后，农民进城务工就业的就越来越少。 从发展趋势来分析，随着我国城市化进程的加快，进城务工就业农民规模呈现出快速增长的趋势。据估计，20世纪80年代初，全国离开户籍所在地外出打工的农民人数不超过200万人。1985年中央1号文件打开了农民进城务工的大门，农村人口向城镇转移的规模不断扩大，进城务工农民成为流动人口的主体。到1990年第四次人口普查时全国一年以上常住流动人口上升到2135万人。1995年，全

5、国流动人口达到8000万。根据XX年第五次人口普查资料显示，我国各种形式流动人口的总量约为亿，占人口总数的。XX年农村外出务工的劳动力己达亿人，占所有农村劳动力的21,3，在部分省、市进行试点。1998年3月，原国家教委和公安部发布了流动儿童少年就学暂行办法，强调流入地人民政府应为进城务工就业农民子女创造条件，提供接受-义务教育的机会。但是，此时对进城务工，就业农民子女进城上学仍采取限制政策，要求“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流人地接受义务教育”。该办法还允许招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学收取“借读费”。XX年国务院关于基础教育改革与发展的决定重申，“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题”，并基本上确定了农民工子女教育“两为主”的方针，提出“以流人地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利”。国家对农民工子女进城上学逐渐从“限制”转向“支持”。XX年9月，国务院办公厅转发了教育部等六部委

6、关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见。意见把占流动儿童少年绝大多数的进城务工就业农民子女单独提出并突出强调，首次将政策焦点对准农民工子女，规定由流入地人民政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，接收的学校以全日制公办中小学为主。XX年6月全国人大常委会审议通过了新修订的中华人民共和国义务教育法，明确规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。这在很大程度上标志着进城务工就业农民子女公平接受义务教育问题再也不是局限在一个有无 法律 保障的问题，而是提上了法律层面，转变成一个以法律为依据的政府行为。 近年来，各地政府和教育部门为了认真贯彻国务院文件精神，都高度重视进城务工就业农民子女义务教育，大力加强了有关制度建设，陆续出台了一系列做好进城务工就业农民子女公平接受教育的法规、政策性文件。这些文件明确要求，各地人民政府要坚持以流入地管理为主，以公办中小学为主的原则，切实担负起统筹安排进城务工就业农民子女接受义务教育的责任，并明确了教育、财政

7、、编制、劳动等部门和社区在进城务工就业农民子女义务教育工作中的职责。这表明进城务工就业农民子女的教育已引起了各级政府的高度重视，并采取了一些强有力的措施保证这一特殊群体受教育的权利。据国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心主持的抽样调查显示，81的流动儿童在公办学校读书。另据教育部基础教育司对部分省市进城务工就业农民子女督导检查报告显示：福建省进城务工就业农民子女有80在公办中小学就读；浙江省有38万人在公办中小学就渎，占已入学学生总数的67;天津全市公办中小学已接收义务教育阶段流动人口子女万人。这表明，从总体来看，公办学校已成为接纳进城务工就业农民子女上学的主要场所，体现了“两为主”的方针。但从各地反映的情况和我们实证调查来看，进城务工就业农民子女的教育仍然面临着公平问题，必须引起高度重视。 1. 教育 机会不均等 教育机会均等，本来意义上是指出身、民族、肤色、性别或任何其他无关的特性都不妨碍一个人得到受教育的机会，只有他的个性和才干决定着他得到的教育机会和成就。但由于在做出努力保证一种平等或相近的 社会 条件之前，资源和手段的最初分配总是受到 自然 和社会因素的强烈 影响 。

8、换言之，不仅人们的自然禀赋存在差别，而且这些禀赋的培养训练和 发展 也受到各人所处的不同社会条件的影响，即使有类似天资的人，也可能因为其社会出身的不同而没有同等的受教育机会。由于受户籍制度的影响，进城务工就业农民子女在城市接受义务教育的机会也往往是不均等的。据XX年11月5日国务院妇女儿童工作委员会办公室和 中国 儿童中心对北京等九城市抽样调查表明：九城市进城务工就业农民子女约为二百八十万人，义务教育阶段入学率为左右，照此 计算 ，九城市中有二十六万多进城务工就业农民子女未入学。并且随着年龄增大，进城务工就业农民子女中失学的比例逐渐提高，从8岁到14岁，进城务工就业农民子女未上学的比例由增至，在进城务工就业农民子女中，女孩失学比例为，明显地高于男孩()。不仅如此，调查还发现，部分进城务工就业农民子女不能适龄入学，6周岁儿童中有没有接受人学教育。进城务工就业农民子女超龄现象也比较严重。调查表明，在9周岁的孩子中，有20还在上一二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的孩子占相应年龄进城务工就业农民子女的30和10。父母的流动不同程度地延误了儿童的学业。这表明进城务工就业农民子女存在着接受教

9、育机会不均等的 问题 ，并且女童较之男童机会更加不均等。此外，在接受优质教育方面，其机会也是不均等的，如武汉市是全国率先接纳进城务工就业农民子女入学的城市之一，全市现有313所公办中小学接收进城务工就业农民子女人学，但其中没有一所是重点学校。这意味着进城务工就业农民子女即使成绩优异，仅仅因为社会身份的差异，他们就不能享受优质的学校教育资源。从社会学的角度看，城市户口具有了“世袭”和“先赋”特征，进城务工就业农民子女的发展很大程度上受到户籍制度的牵掣。 .费用负担不合理 进城务工就业农民工因受教育程度低等原因，主要从事商业、建筑业、服务业等低层次工作，劳动报酬偏低，并且常常不能按时足额发放和被拖欠。但多年来，城市公办学校在招收进城务工就业农民子女时都要收取过高的借读费、赞助费。这种不合理的收费成为农民工子女进入公办学校的一道壁垒，也是影响农民工子女公平接受教育的主要问题和农民工反映最强烈的问题之一。近年来，尽管各地为了贯彻“两为主”的政策，几乎都在取消或降低借读费和赞助费，但教育费用仍然是进城务工就业农民家庭最大负担。据我们调查，进城务工就业农民子女在小学阶段，一般每学期收费在300元至400元;中学阶段五百元左右，少数城市更高。此外，还有服装费、保险费、郊游、上网、班费等费用。进城务工就业农民工从总体上看是一批 经济 收入比较低下的群体，过高的“借读费”、“赞助费”及其他教育支出，常常使农民工难以承受并使他们的子女对进城止学望而却步。据我们对武汉市的调查了解，该市政府XX年就明确宣布学校取消借读费，并将“解决进城务工就业农民子女入学”列为当年政府要办的十件实事之一，但大多数农民工仍然认为孩子在武汉上学面临的最大问题是费用太高。其中认为借读费太高的占被调查农民工的，认为学费太高的占，两者合计为。对“为什么不将孩子带到城里上学”的询问，农民工最经常的回答是“费用太高，读不起”、“在家里省钱”。城市的生活费用相对较高，尤其是过高的学校收费迫使不少农民工放弃子女进城上学的选择，而将子女留在家乡上学，更为重要的是，这种面向农民工子女

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