粮食补贴方式改革探讨_1

1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果粮食补贴方式改革探讨 内容 提要农业部产业政策法规司最近就粮食补贴方式改革 问题 ，对安徽、河南、湖北和吉林四省作了调查，本文是对有关情况的整理 分析 并进而提出了有关粮食补贴方式改革的政策建议。关键词粮食补贴/方式/调查报告/政策建议一、粮食补贴方式的具体做法1998年起，为了确保粮改“三项政策”，特别是“敞开收购”政策的落实，从中央到地方都建立了粮食风险基金，对国有粮食购销 企业 因敞开收购农民余粮而形成的超正常周转库存粮食，实行占用贷款利息及保管费支出的财政补贴制度。这对于确保按保护价敞开收购农民余粮，促进粮食顺价销售，减轻企业政策性负担，起到了重要的作用。但由于农业 发展 进入新阶段，粮食供求关系发生了由长期短缺变为总量基本平衡、丰年有余的根本性变化，这种主要对国有粮食购销企业实行超储利息费用补贴的方式，不能有效解决粮食主产区长期存在的库存居高不下、价格背离供求、亏损继续发生、企业依赖政府等突出问题。为了探索新的解决途径，XX年，安徽、吉林选择了

2、三个县进行粮食补贴方式改革试点，河南、湖北省也调整粮食补贴政策，减少对流通环节的补贴，增加对生产环节的直接补贴。安徽和吉林三县市的试点可概括为“一取消、两放开、一锁定、一调整”。“一取消”就是不再按保护价收购农民余粮，取消在流通环节对新收购粮食的补贴：“两放开”就是放开粮食收购价格，放开粮食购销市场：“一锁定”就是锁定老库存、老挂帐：“一调整”就是将对粮食流通环节的补贴调整为直接补贴农民。国有粮食购销企业和其他粮食经营者公平进入市场，实行随行就市，按市场价收购农民余粮，实现粮食购销市场经营主体的多元化。同时，继续发挥国有粮食购销企业的主渠道作用，对国有粮食收购企业老库存、老挂帐等继续实行原有政策。河南、湖北继续实行按保护价收购农民余粮，同时通过下达保护价粮收购计划实行“限量”收购，计划内粮食实行价差补贴政策。两省不同的是，河南实行价内补贴，即把农民应得的补贴含在粮价内支付给农民。湖北实行价外补贴，即按照农民交售的粮食数量，在市场价格之外，给予固定水平的价差补贴。按照四省制定的不同补贴标准，可以将已进行的粮食补贴方式改革概括为“两种类型，四种方式”：一种是安徽和吉林与粮食交售数量不挂钩的

3、直接补贴类型；在 计算 补贴水平方面，又分为按往年交售商品粮数量计算补贴和按计税田亩以及计税常产补贴两种方式。另一种是河南和湖北实行的与粮食交售数量挂钩的价差补贴类型，又分为河南的价内补贴和湖北的价外补贴两种方式。1.安徽、吉林的直接补贴政策。安徽来安县、吉林东丰县采取按商品粮数量对农户核定补贴的方式。来安县根据4年保护价粮食平均收购数量确定常年商品粮数量，再除以全县计税粮食常产总量，计算出综合平均比例，作为固定系数核定乡镇、村、组、户享受补贴的粮食数量。东丰县将玉米、水稻两个品种的5年平均产量扣除农户自留粮，余下的为商品粮，再折算70为补贴粮数量。两省对试点县确定价差的 方法 略有不同：安徽计算当年保护价与上年市场收购价之间的价差，为元/斤，吉林依据XX年新粮集中上市预期市场粮价与保护价的价差水平测算，统一为元/斤。据此，核定两县的补贴额分别为1780万元和2184万元。安徽天长市采取按“计税地亩和计税常产各占50”进行分摊，对农户核定补贴的方式。即：首先把省里确定的商品粮总量分为两部分，各占50，即9566万公斤，然后分别除以计税土地面积和计税常产，得出和两个系数1；再根据各个乡镇

4、现有的计税土地面积和计税常产，分别乘以各自的系数，得出各个乡镇按照计税土地面积和计税常产分别应该获得补贴的商品粮数量；最后，把两个数量加总，即为该乡镇应该获得补贴的商品粮数量；商品粮数量与补贴价差相乘，即得到该乡镇应该获得的粮食补贴总额；乡镇再以同样的办法将粮食补贴资金测算到户。无论是按计税田亩、计税常产或是商品粮数量方式，最终确定的补贴标准，都不与农民当年生产和交售粮食数量挂钩，补贴的发放也在收购期间或收购之后集中进行。这种直接补贴与美国、欧盟实施的农民收入直接补贴类似。2.河南、湖北的价差补贴政策。河南省的价内补贴方式。即：按商品粮数量确定补贴粮食数量，将它与农业税折实数量和原定购任务结合，通过兑现保护价，把农民应得的补贴含在价款内支付给农民。具体方法是：分解XX年度的亿斤定购粮和XX年农业税折实粮亿斤，将两项加总，再结合1999年、XX年、XX年三年各市保护价粮平均收购量，综合考虑，确定各市按保护价收购夏粮的计划数量，层层向下分解，落实到农户。省里确定的粮食保护价为元/斤。价格部门根据6、7、8三个月市场粮价，确定各地市同期夏粮市场价格。省财政根据保护价与市场粮价之间的差价和保护

5、价粮食收购量计算各地市粮食企业应得到的价差补贴数额。这种与农民实际生产和交售粮食数量挂钩的补贴，由于含在保护价粮价款中兑现，称为价内补贴。XX年河南省共安排7亿元。湖北省的价外补贴方式。该省对17个主产县市按确定的商品粮数量实施定额补贴。主产县市入围标准是：前三年，中晚籼稻年均产量2亿公斤以上，国有粮食购销企业中晚籼稻年均收购量在亿公斤以上。确定17个主产县市后，再根据其前三年中晚籼稻的收购总量，明确实施价外补贴的粮食总量为15亿公斤，占17个县市前三年中晚籼稻年均收购总量的90以上。综合考虑预期的市场价和农民收益水平，确定保护价，再根据省财政粮食风险基金的承受能力，把价差补贴的标准确定为元/公斤。按照产量和收购量落实价外补贴粮数量2，农民交售粮食的同时，兑现价差补贴。XX年湖北省共安排7亿元。无论是价内补贴或是价外补贴，最终确定的补贴标准，都与农民当年生产和交售粮食数量挂钩，补贴的发放也在整个收购期间进行。价外与价内补贴办法的主要区别是，价外补贴采取按上年市场价和当年保护价计算价差，价内补贴则按当年市场价与保护价水平计算价差。 二、粮食补贴方式改革所产生的效果 从四省情况看，补贴政策

6、执行较好，达到了农民基本满意、 企业 基本满意和政府基本满意的初步效果。1.农民利益基本得到保障。粮食购销放开后，市场运行基本平稳，没有出现卖粮难的 问题 。价格虽然有所下跌，但通过价差补贴，农民卖粮收入与上年基本持平。地方反映，在XX年粮价持续低迷、多数主产区调低保护价、企业加大促销压库任务的情况下，通过粮食补贴方式的改革，及时给予农民补贴，能够保持农民卖粮收入不下降，已是难能可贵。另一方面，粮食市场多元化购销主体的形成，也激发了国有粮食购销企业改善服务，争取粮源的积极性，给农民出售粮炒春艽蠓奖恪？br不同的补贴标准，使得农民的受益范围和受益程度出现差别。安徽、吉林在试点县市实行对所有农户补贴，只要有承包地，并缴纳农业税的农户，不论种植何种作物，都能得到补贴。在河南和湖北，只有向国家交售粮食，才能得到补贴。另外，补贴受益程度的差别也比较明显。在安徽两个试点县市，普通杂交水稻收购价格为元/斤，加上元/斤的补贴，综合粮价达到了安徽省元/斤的保护价水平。河南通过价内补贴，让农户确实按照保护价出售小麦，保证了农户卖粮收入。湖北省的价外补贴改革，由于补贴资金总量小、水平低，即使加上价外补贴，农

7、户中晚籼稻的出售价格也仅为元/斤，低于上年元/斤的保护价水平，农民卖粮收入有所下降。2.国有粮食企业参与市场竞争的意识增强。粮食企业收购新粮按照当期市场价格入库，为企业实现顺价销售创造了条件。企业参与粮食市场竞争的主动性增强，按照购得进，销得出的原则积极收购新粮，保持了较大规模的收购量，发挥了主渠道的作用。安徽来安县国有粮食企业收购新粮总量达到亿斤，比XX年减少10；河南省保护价粮收购量达到119亿斤，比XX年减少25；湖北省国有粮食企业收购保护价粮食达到78亿斤，与XX年持平。新粮销售顺利。截止到XX年11月末，河南省滑县新粮已经全部销出，实现了保本微利。新乡市粮食企业收购的新粮也已经销售了50，计划于明年第一季度全部销售；湖北省粮食企业78亿斤的新粮，已经销售38亿斤，接近50。粮食购销市场放开以后，由于 社会 上的加工企业、农民经纪人参与粮食购销，形成了多元化的购销主体。国有粮食企业为了掌握粮源，积极改善自身形象，提高服务水平，甚至上门收购，方便农民交售粮食。取消在流通环节对新收购粮食的补贴，实行新老粮划断，加大了粮食企业自身改革的动力。安徽省来安县粮食企业通过买断身份进行减员工

8、作，减少人员1200人，裁减幅度在50以上。湖北省随州市曾都区粮食局人员由原来的2578人减少到1386人，收购企业也由原来的37个缩减到18个，仅后一项，每年就减少管理费用35万元。3.政府基本满意。通过价差补贴，划清了政府与粮食企业在粮食收购中的责任，政府可以通过直接补贴、价内补贴及价外补贴等方式，对粮食生产和市场进行引导，提高了政府宏观调控的能力。实行价内补贴后，河南许多地方财政部门的同志说：“过去粮食补贴是个无底洞，这个头疼几十年的老问题终于有了解决的眉目，早就该这么办了”。以前为了实施粮食保护价政策，安徽省每年粮食风险基金规模近29亿元。现在仅以7亿元的补贴，就让农民享受了保护价政策。三、粮食补贴方式改革的特点四省的改革试点主要有以下特点：1.补贴资金主要从省粮食风险基金存量中解决。安徽的做法是按比例落实资金，即按第一年省、县分别为82、第二年64、第三年37的比例从粮食风险基金中安排。三年之后，所有补贴资金通过两县市各自的粮食风险基金解决。但由于县市强调财政困难、企业改革成本高，第一年应由县财政负担的20没有落实，由省里垫付。吉林的试点县资金、河南的价内补贴和湖北的价外补贴

9、资金，都由省财政从粮食风险基金中一次性安排。补贴金额较大的河南和湖北，将中央新增的粮食风险基金规模大部分用到了农民补贴上。不论是安徽、吉林的直接补贴，还是河南和湖北的价差补贴，在资金来源上都是在增量上作文章，基本格局是“用足中央的，再动地方的，基本不动基层的”，没有给县市财政增加负担。由于实行新老库存划断，政府仍然承担粮食购销企业老库存的储存、利息等各种费用，仅仅是不再对XX年以后的新增粮食库存承担责任。安徽省继续对天长、来安两个试点市县给予3227万元和4550万元的粮食风险基金包干，用于XX年4月锁定的超储库存和利息费用补贴，并且一定三年不变。河南省在亿元中仍然有亿元的粮食风险基金分配到各市，用于对超储库存利息费用补贴。湖北省亿元的粮食风险基金中亿元依然分配给地方包干使用。由于没有涉及粮食企业“老粮、老帐、老人”问题，降低了改革的难度，同时也维持了粮食企业的正常运转，为粮食购销企业在粮食购销放开后继续发挥主渠道作用创造了条件。为进一步划清政府与企业责任，减少企业对政府的依赖，四省都按照中央要求，积极推行锁定“老库存”、实行新老粮划断等新的改革举措。如XX年河南省粮食风险基金规模确定为亿元，其中7亿元用于保护价收购的新粮的价内补贴，4亿元用于老库存粮食销售差价补贴，1亿元用于省级储备粮油补贴和省级国有粮食购销企业超储库存补贴，其余分配给各省辖市用于按XX年4月30日锁定的市、县粮食超储库存利息费用补贴，实行包干使用，超支不补。新发生的粮食库存，财政不再承担银行利息及库存费用。2.补贴发放与 农村 税费改革结合。补贴发放的共同做法是：县市一级在农发行设立专户，对资金实行专户专帐管理；乡镇一级通过乡财税所或粮管所在信用社设立专户，实行专户存储，专款专用。随着农村税费改革的深入，县乡村对农户的土地面积、计税常产进行了全面的调查和测算，对每个农户都建立了相应的档案，并且获得了农户的认可，为粮食补贴的顺利发放创造了条件。直接补贴或间接补贴的标准，都根

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