新时期以来农民建房与耕地保护问题的思考

1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果新时期以来农民建房与耕地保护问题的思考摘要新时期以来，农村住房建设速度呈日趋加快之势，这无疑反映出了农民生活水平的提高以及新农村建设扎实推进的发展进程，但其中一些无序的、不规范的建房行为亦带来了耕地大量流失的不良后果，直接危及我国的粮食安全。农村居民无序建房的一个突出表现就是宅基地面积超标和“一户多宅”；另一个严重后果是“空心村”大量形成。遏制耕地流失应采取的基本对策是规范农民建房用地行为，严格治理“空心宅”现象；坚持节约用地原则，合理规划村庄建设；加快农村城镇化建设，集中住宅节约耕地；严格控制人口增长，改善宅基地分配方式；加强宣传教育工作，提高农民对耕地的法律认识和基层干部的依法执政能力。关键词新农村建设农民建房耕地保护近年来，随着农民收入的大幅度增加和生活水平的普遍提高，其家庭住房建设速度呈日益加快之势，这从一个侧面折射出了改革开放带来的深刻变化、农民居住条件的改善以及新农村建设扎实推进的发展进程。与此同时亦应看到，由于农民建房时的一些不合理做法，使

2、得耕地严重流失，不仅直接危及我国的粮食安全问题，而且对于农村和谐社会的构建等方面都产生着不可低估的消极影响。因此，在新农村建设中，如何在改善居民住房条件这一民生问题的同时切实加强耕地保护问题，是亟待解决的一项严峻课题。一、近年来农民建房速度加快的发展趋势新时期以来，农村家庭住房条件大为改善。据国家统计局农村抽样调查数据：1978年，我国农村新建住宅面积为1亿平方米，人均居住面积为平方米，到XX年，农村新建住宅面积增加至亿平方米，人均居住面积达到平方米。表1为1978XX年全国农村新建住宅面积和人均居住面积情况。另据中国百县市国情调查第四批调查点问卷调查数字显示，到20世纪90年代末，在所调查的6743户农村居民中，除少数地方外(黑龙江安达)，农户房屋间数大多数都在3间以上(详见，表2)。根据该问卷调查的数据，可计算出农村户均住房间数达到间，较同时期城镇居民户均住房间多间。不仅如此，该问卷调查还显示，农民居住的房屋类型及其结构也发生了大的改观。在所调查的6716户农民的住房类型中，居住独门独院平房的占，独居封闭单元楼的占，独居楼房的占(详见表3)。需要指出的是，在农村住房面积逐步扩大的同

3、时，居民独用厨房、浴室及其厕所等亦大量增加。改革开放以前，全国广大地区村民由于住房拥挤，厨房和寝居普遍合而为一，即便有极少数单设厨房者，也只是用土坯垒就、木棍搭堋的简陋草房而已。20世纪80年代以后，随着新建房屋的增加，拥有独用厨房的农户亦与日俱增，至90年代末，全国90以上的农村居民拥有独用厨房。改革开放以后，随着经济的逐步发展，人们生活质量的不断提高，洗澡也逐渐成为人们不可或缺的生活行为。如果说在80年代村民是偶尔进城到澡堂洗澡的话，那么到90年代以后，村民便开始在新建房屋时配有自用浴室，据统计，到90年代末，全国将近13的农村居民有自用浴室。在过去，中国农村大多数厕所极为简陋，在北方“一个坑两块砖，三尺土墙围四边”；在南方不少地方露天粪缸散落在路旁和拥挤的村舍之间。改革开放以后，尤其是进入90年代以后，中国农村的“厕所革命”真正提到了议事日程。据1999年8月全国农村改厕工作会议披露，全国亿农户已建成各类家庭卫生厕所万座，并新建、改建农村公共厕所万座。另据中国百县市国情调查第四批调查点问卷调查的数字统计，到90年代末，在所调查的6736户农户中，具有房外独用厕所者占，房内厕所者占

4、，公用厕所者占，其他占。二、农民无序建房与耕地流失如前所述，近年来农村住房建设速度加快，但在相当一部分地方，农民无序建房成为造成耕地流失的重要原因。农村居民无序建房的一个突出表现就是宅基地面积超标和“一户多宅”。在1982年2月国务院发布的村镇建房用地管理条例和1986年6月颁布、1998年8月修订的中华人民共和国土地管理法中，均对农村居民的宅基地面积等作出了明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”同时，国家建设部在XX年测算农村全面小康标准居住目标时也曾指出，“2020年农村居民的居住面积人均以不超过40平米，户均不超过140平米为宜”。但是，由于现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用，“这种本质上属于按需分配的集体公共产品，很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动”。大量事例表明，宅基地面积超标和“一户多宅”的情况在全国各地农村可谓普遍存在。例如，据江苏省农村社会经济调查队1998年对全省不同地区农村建设用地的抽样调查显示，

5、“按照该省制订的亩的宅基地标准，实际宅基地超过规定标准的占调查户的65。苏南、苏中、苏北的户均宅基地分别为170、251平方米”。浙江省实施(中华人民共和国土地管理法)办法规定宅基地面积标准“最高不得超过一百二十五平方米”，但据XX年末的调查，该省农村居民户均住房面积达平方米，人均居住面积为平方米，已远远超过了规定标准，且“全省农村家庭拥有二处及以上住房的占，比全国平均水平高出个百分点”。云南省石林县路美邑镇“村民建房在XXXX年间高达520余户，建房户数相当于过去5年的总和”，其中“未批先建的140余户，面积近10亩；超过批准面积建房的和违章建房户占建房户总数的30以上，超标准占地亩，占宅基地总面积的；人均居住用地平方米，是宅基地面积标准的倍；户均宅基地亩，超标准占地面积占宅基地总面积的52，远远超过了云南省规定的户均不超过150平方米的标准”。辽宁省在XX年调查的9个乡31193户农民中，宅基地超标为14134户，超标占地面积亩，分别为总户数和宅基地总面积的和39。另据笔者在河南省的豫东永城市十八里镇李庄村、豫西义马市常村镇北沟村、豫南上蔡县百尺乡纸张村、豫北安阳市南务村、豫中中牟

6、县三官庙乡坡刘村等地的实际调查统计，截止到XX年底，总计五村中拥有2宅的121户，3宅的29户，平均每份宅基地的面积为平方米，人均宅基地面积为平方米。中国根据国家土地管理部门的统计，目前我国村镇居民占用宅基地已达万平方米，大大超过了XX年规划用地万平方米的控制指标。 农民无序建房带来的一个严重后果是“空心村”的大量形成和耕地的流失。近年来，由于农民建房大有因嫌原居所狭窄而向村外交通方便、土地平坦等有利地形集中之势，致使原宅基地闲置荒芜，“空心村”现象愈显突出。例如，据河南省国土资源厅调查统计，XX年该省因“空心村”浪费耕地150万亩，至XX年则达到200万亩以上。据浙江省统计局XX年的统计，该省宁波市农村的空房率一般在30左右，其中象山县的“空心村”达到75。河北省在XX年之前“空心村”达1898个，在该省的邯郸县225个村庄中，“90以上的村不同程度地存在空心现象”，面积“有2万余亩，占村庄总体面积的13左右”。山东省济南市“农村居民点内部约有的土地处于闲置状态，总计达6814公顷”。另据笔者在河南省前述五村的典型调查统计，截止到XX年底，“空心宅”在豫东李庄村有26户，占全村总宅基

7、地户数的40；在豫西北沟村有12户，占全村总宅基地户数的；在豫南纸张村有62户，占全村总宅基地户数的；在豫北南务村有35户，占全村总宅基地户数的；在豫中坡刘村有32户，占全村总宅基地户数的。据国家统计局统计，从1980年到1996年，我国耕地共减少6051万亩，其中农村新建房占用万亩，占耕地减少总数的。表4是XXXX年河南省五村耕地减少原因的比较。另外，农民的无序建房不仅带来了耕地的大量流失，而且由此发生的土地纠纷事件亦明显增多。据笔者在河南省的上述农村调查，邻里之间因建房中的地基划线以及耕田中的地边划界等问题发生争执乃至殴斗的事件时有发生。这种因建房而导致的土地纠纷事件，损害了邻里之间的和谐关系，增加了农村的不稳定因素，同时也是农村基层干部解决起来比较棘手的一个问题。三、农民建房与耕地保护的若干思考在新农村建设过程中，如何在改善居住条件的同时防止耕地的大量流失?笔者提出几点原则性的建议：第一，规范农民建房用地行为，严格治理“空心宅”等现象。究其近年来农村居民无序建房的思想原因，主要是受封建迷信思想的影响以及贪大求宽思想的驱使等。因此，应该在加强宣传和教育的同时，严格按照土地管理法等有

8、关法律规定，规范农民的建房用地行为。第二，坚持节约用地原则，合理规划村庄建设。当前不少地方以新农村建设的名义，采用未批先用地或超计划用地等形式，进行盲目拆迁和扩张建筑，致使居民点日趋分散，以及部分农民在农田建房办厂“开天窗”等无序建房问题。因此，这就需要村镇领导在集中广大群众意见的基础上，对于村庄建设予以合理规划。第三，加快农村城镇化建设，集中住宅节约耕地。据有关资料统计，1998年，我国城市人均建设用地约为100平方米，其中特大城市人均占地仅75平方米，小城市为143平方米，建制镇为154平方米；而农村居民点的人均建设用地则高达170平方米。因此，城镇化可以加强土地利用的集约化程度，节约土地。第四，严格控制人口增长，改善宅基地分配方式。农民之所以要占用耕地新建房屋，从根本上来说是由于人口的不断膨胀以及随之而来的居住需要。目前大部分农村并不是按照一户村民只有一处宅基地来计算，而是一个男婴一份宅基地。因此，进一步贯彻计划生育政策，严格控制人口数量，仍是摆在当前农村的一项艰巨任务。在宅基地分配方式方面，应当改变目前所实行的从男婴出生时即分配宅基地的做法，根据我国婚龄男性为22周岁的规定，建议应定在2022岁之间方能获得宅基地为宜。这样，可以在一定程度上解决孩童幼年时就建房从而过早流失耕地的现象。最后，加强宣传教育工作，提高农民对耕地的法律认识和基层干部的依法执政能力。当前农村无序建房现象之所以大量存在，在很大程度上还是由于农民对耕地法律认识的淡薄以及一部分基层干部的不作为和乱作为。因此，这就要求必须进一步加强宣传教育工作，采取会议、板报、广播、电影以及聘请有关法律专家现场讲解等方式，加大对土地的所有权与使用权等问题的宣传，普及关于土地经营与管理的一些法律常识，提高农民对耕地的法律认识。与此同时，加强对农村基层领导干部的培训工作，使其加深对党和国家关于耕地保护政策的理解，提高执政素质和依法执政能力，彻底杜绝那种或“以罚代法”或坐视不理的不作为、乱作为等做法，切实有效地遏止农民无序建房占用耕地现象的发生和发展。 课题份量和难易程度要恰当，博士生能在二年内作出结果，硕士生能在一年内作出结果，特别是对实验条件等要有恰当的估计。

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