中外绩效审计制度变迁及我国现行制度体系完善的思考_1

1、从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果中外绩效审计制度变迁及我国现行制度体系完善的思考关键词政府财务管理系统绩效审计制度预算制度 一、引言 政府财务管理系统是一个 政治 的开放系统。政府依据纳税人的需求与支持，通过政治系统形成政策，依据政策规划施政计划，尔后根据施政计划编制预算并据以实施，这是系统的投入；其后达成施政目标并满足纳税人的需求，这是系统的产出。该过程结束后，政府尚需依据纳税人对施政的满意程度及目标达成程度，检讨并修正其政策。上述过程中，公民纳税以维持政府施政所需，政府执行施政计划与预算，其结果是否符合 经济 性、效率性与效益性？公共服务产出的质量如何？亦即其预算与计划执行的绩效如何？这均需经过具有审计专业能力与超然独立地位的审计机关的监督和评价，这种监督与评价制度即为绩效审计，换言之，绩效审计在政府财务管理系统中肩负着信息反馈的功能。 自DavidOsborne和TedGaebler提出“新政府运动”以来，公共部门的管理开始强调成果导向、弹性授权与责任制，政府审计的重点由传统的财

2、务审计转向绩效审计。 目前 ，世界上许多国家都已开展绩效审计。XX年7月，具有83年 历史 的美国GeneralAccountingOffice，更名为GovernmentAc countabilityOffice，这是该组织近年来工作 内容 转变的结果，也充分表明了绩效审计将成为其未来工作的重心。 我国开展政府审计已有20余年，成果颇丰，但绩效审计仍处于试点阶段。近年来， 社会 经济环境变化迅速，政府政务公开及其施政绩效备受社会各界关注，推行绩效审计已是现实所需。健全的绩效审计制度是提升审计质量、实现审计目标的必要保障。因此，本文比较、 分析 英国、美国以及我国绩效审计制度的变迁与特征，进而对我国现行制度体系的完善提出相关建议，以期能为推进我国绩效审计的开展提供 理论 支持。 二、英、美绩效审计制度的变迁 英国绩效审计制度的变迁 英国近代审计制度始于十九世纪的行政机关变革。1866年颁布的国库及审计部门法中首次建立了公共支出问责制度。议会授权支出，行政机关将支出纪录与账簿送请审计长审核，审计长审校并撰写审计报告提交议会。该法案规定审计长及其下属必须审核政府机关的每一笔交易。随着政府职

3、能的扩张和公共支出的膨胀，尤其是一次大战后，这种审计 方法 变得不现实，因此英国于1921年修正了国库及审计部门法，规定各政府机关应建立内部控制制度并自行管理各项收支，审计长仅需对相关的交易事项实施抽样审计，并向议会报告政府的支出是否符合议会的要求。 0世纪60年代，议会及学界要求改革审计制度以适应政府角色的改变，特别是赋予审计长超然独立地位。1983年国家审计法明确提出建立国家审计署。NAO隶属议会下院，其主要职责一是依国库及审计部门法对政府机关财务报表进行审计与鉴证，即财务审计；二是依国家审计法对各机关使用公有财物及政府经费作出经济性、效率性及效益性检查与评估，即绩效审计。 NAO执行绩效审计的选案标准主要考虑金额数量、是否已显现绩效不佳迹象、议会及民众关心的程度等。每年由下属业务部门提出百件左右的方案，审计长择要选出其中的五十件左右作为该年度执行绩效审计的标的。 NAO的审计报告分两阶段提出，一是先导性 研究 报告，先导性研究的目的在于确定是否需要实施全面绩效审计，若经评估认为需要审计，则需进一步规划审计重点及方向。二是全面审计后的正式报告。在执行绩效审计时，NAO的审计人员随时

4、与被审单位的相关人员保持合作关系，听取对方意见。审计完毕先将审计结果的初稿送被审单位征求意见，作为撰写正式报告的 参考 。由于与被审单位事前及事中的充分合作，故报告提出后，受审单位对报告所提内容的接受程度较高。NAO的职责仅限于向议会提交审计报告，后续的追踪查证工作，则由各行政部门自行负责。NAO跟踪审核改进措施的落实情况，并向下议院公共账目委员会报告结果。 美国绩效审计制度的变迁 美国的财政监督制度深受英国议会对政府财政控制观念的 影响 。直至宪法颁布前，政府审计事务皆由议会办理。1789年美国国会立法成立财政部，由其执行政府的财政监督权。财政部长口头或书面向国会参众两院提交审计报告，依国会指示履行职责。一次大战后，国会为提高联邦政府的财政管理效能，于1921年制定预算与 会计 法，成立审计总署，直属国会，自此财政部的会计检查职权划归GAO.在美国三权分立的体制下，GAO大大增强了国会制衡行政部门的能力，这也是美国审计制度的重要特点之一。 二次大战前，GAO协助国会监督行政机关的支出情况，主要工作是审核各机关送审的凭单。在约翰R摩卡尔担任审计长时，曾实施部分付款凭证的事前鉴证制度，但

5、随着支出凭单大量增加，审计工作负荷过度。1950年颁布预算与会计程序法时，放弃凭单的鉴证手续，废止事前审计制度。 1981年6月，鲍歇尔就任美国审计长，将GAO的工作目标定位于：向国会提供更具时效性的数据；促进GAO与国会间的沟通与联系；加强对国防预算的审计；强化GAO核查各联邦政府机构 计算 机信息系统的能力；加强GAO员工的职业道德 教育 。在鲍氏的任期中，GAO两度增修政府审计准则，建立起有效的GAO与国会间的沟通制度，并将各机关年度决算的审计交由公开执业的会计师鉴证，GAO则将其工作重点转移到政府绩效审计，审计范围涉及财政赤字、国防安全、信息资源的运用、人口老龄化、波斯湾战争中武器的使用效率、改善全国医疗健康计划、全球化的挑战等。鲍氏的不懈努力将GAO推上了世界绩效审计的领袖地位。 GAO是国会四大辅助机构之一，审计任务70%以上来自国会，依据美国政府审计准则的规定，超然独立地行使其职权。与NAO类似，审计结束后，在提交正式审计报告前，GAO先将审计报告草案送受审单位征求意见，经过双方充分沟通后，再向国会提交正式的审核报告，并在正式审计报告中列明受审单位的意见，供报告使用者评断

6、参考。GAO每年向国会提交各类审计报告多达1300多份，除少部分涉及国防机密的外，民众均可索取审计报告。审计信息的公开使审计结果得到各方的重视，这对审计功能的提升尤有帮助。 三、我国绩效审计制度的变迁 与英美两国相比，我国开展绩效审计的时间较短，大致可分为三个阶段。 第一阶段，20世纪80年。该阶段，国家审计机关积极开展绩效审计的理论研究和试点工作，提出从财务审计入手，落脚到经济效益的观点。据1984年审计资料记载，当时，全国有22个省、市、自治区的270个县以上审计局，对1263个部门和被审计单位进行了试审，试审中充分考虑了经济效益 问题 。 第二阶段，20世纪90年代。1991年初，全国审计工作会议要求各级审计机关都要确定一批大中型 企业 进行经常审计，既要审计财务收支的真实性、合法性，又要逐步向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸，并作出适当的审计评价，推动经济效益的提高。该阶段，审计机关一方面继续实施以国有企业为主要对象的微观经济效益审计试点，另一方面，也开展了一些带有宏观经济效益审计性质的审计工作，例如全国审计机关同时开展了建设项目开工前审计，共审计XX0多个项目，总投资额

7、达亿元，审计后对716个不具备开工条件的项目提出了意见，压缩项目总投资达1285亿元。 第三阶段，本世纪至今。本世纪以来，我国的社会经济环境发生了重大变化。经济的快速 发展 导致了财政支出迅速膨胀，政府政务公开，提升国家竞争力等等均成为我国全面开展绩效审计的驱动力。XX年审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计和 农村 电网审计、XX年组织的重点机场审计，以及XX年深圳市审计局组织的对12家市属 医院 的医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况的审计等均是在此背景下实施。XX年7月，审计署制定审计署XX至XX年审计工作发展规划，明确提出财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到XX年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。 我国的绩效审计带有明显的本土特征。首先，审计法及相关 法律 条文关于“真实、合法、效益”的规定，将绩效审计与财务审计揉合在一起，审计工作主要以查处和揭露国有企业严重损失浪费和国有资产流失为目的和内容。其次，审计对象主要是国有企业，属微观经济领域的效益审计，并较多地集中在对其财务成果的分析上，对其经济活动评价的深度和广度不够。第三，绩效审

8、计主要由企业内部审计机构进行，国家审计机关尽管试验性地实施了一些绩效审计，但数量较少。第四，事后审计多，事前审计尚不多见，事中审计，即对经济活动过程中的控制和调节也比较少。第五，尽管我国施行绩效审计已初见成效，但是，及至今日，我国的绩效审计制度体系尚不健全，如尚无类似于美国绩效成果法的全国性法律及相关制度，现行的审计法、预算法及其实施条例也均未涉及该主题。绩效审计制度体系的不健全已成为我国全面开展绩效审计工作，提升审计质量的瓶颈。 四、完善我国绩效审计制度体系的建议 绩效审计制度是审计机关执行审计业务的规范，涉及审计法、预算法及其施行细则、各项工作指南、审计准则等。经由对各国绩效审计制度的比较，结合我国当前开展绩效审计中出现的 问题 ，考虑近年来审计署关于绩效审计的重要举措，提出如下建议： 修订审计法及其实施细则 我国现行的审计法颁布迄今已届十年，审计法及其实施细则均未明确提及绩效审计。然而，由于 政治 与 社会 环境的变迁，现行的审计法已无法充分适应当前审计业务的需求，修订审计法及相关的配套法令已成为必然，因此建议：第一，将绩效审计的概念、审计 内容 及程序等引入审计法；第二，为便于

9、监督政府新兴计划，若修法缓不济急，则可先修订审计法实施细则，在不违背母法规定的前提下，先就绩效审计程序与结果的处理制订完整的配套措施。 制定绩效审计准则及工作指南 准则是一种权威性的规范，用于确保审计质量、职业道德水平以及审计专业技术，使审计机关提交的审计报告能够获得社会公众的信赖与重视。推行绩效审计成功的国家均制定了绩效审计准则，如美国政府审计准则的第六章为绩效审计工作准则，第七章为绩效审计报告准则。加拿大的绩效审计工作指南共包括四部分：第一部分介绍了绩效审计的内涵，第二部分说明绩效审计的基本特性，第三部分是绩效审计的工作规范，第四部分介绍审计长公署绩效审计质量管理系统的各项重要功能。我国 目前 尚无绩效审计准则及工作指南，因此建议：第一，从速制订并实施绩效审计准则，系统化、规范化、具体化绩效审计的工作依据和流程；第二，汇编绩效审计案例，作为审计人员办理绩效审计的 参考 ，以利于经验承传。 统一年度预算编制与绩效审计评价口径 预算是政府施政的财务计划，预算的编制应满足绩效评估的需要。我国预算法尚未引入绩效预算观念，各级政府编制的年度预算普遍存在施政计划目标不明确、缺乏绩效衡量指标与 方法 等问题，无法评估预算执行结果是否达成预期效益，因此建议：修订预算法，将绩效预算观念引入预算法。 建立决算审计报告与行政机关奖惩关联机制 决算审计报告是预算与计划执行结果的评价报告，是政府整体财务系统中的反馈信息。当前我国的决算审计报告并未与行政机关奖惩机制相关联，决算审计报告中所揭露的各项审计意见普遍未受到行政机关的重视，同一问题重复发生，因此建议：修订各级政府预算编制与执行要点，将上年度预算执行绩效列为次年度预算分配额度的重要参考依据。 健全行政部

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