地方政府管理与案例分析.

1、地方政府管理与案例分析西南财经大学公共管理学院李 丁李丁的个人简介李丁的个人简介 n 学习经历：n 先后就读于中国人民大学、中国政法大 学、中国科学院科技政策与管理科学研究所， 获管理科学与工程博士学位。n 科研简介：n 师从国内著名学者牛文元先生、顾基发先生、 穆荣平研究员等从事可持续发展与资源环境核算、区 域发展战略等相关研究工作，参与过欧盟第五和第六 国际科研合作框架、国家973、863等多项重大项目 ，长期参与中国可持续发展报告、中国社情统 计分析预报、中国环境宏观战略等的研究工作 。已公开发表学术论文二十余篇，其中以第一作者发 表SCI、EI检索论文5篇。合作出版编译著作一部。第一节 地方政府的界定n一、对地方政府的不同理解国际社会百科全书 ：n“地方政府”大致可定义为：在全国政府或地区政 府的一小块领土上，拥有决定和管理有限范围公 共政策的一种公共组织。在金字塔式的政府结构 中，地方政府处于最低层，顶端是全国政府，中 间政府（州、地区、省）占据中间一层。n 在此，地方政府相对全国政府，中间政府而言是 最低层政府，即中国的基层政府。n新时代百科全书n 地方政府城市政府n 地方

2、政府包括城市政 府以外的地方行政单位 和州（省）。n因此，地方政府包括除 全国政府以外的所有层 次的政府。n美利坚百科全书n地方政府，在单一制 国家里是中央政府的 分支机构，在联邦制 国家里则是联邦成员 政府的分支机构。因 此，联邦国家的成员 政府（如美国的州） 不属于地方政府的范 围。n拉鲁斯百科全书n领土行政单位，既适用于 单一制国家的地方行政单 位，也适用于联邦制国家 内拥有主权的州。n辞海n地方政府是中央政府的对 称。设置在地方各级行政 区域内负责行政工作的国 家机关。n地方政府定义为地方国 家行政机关。n把除中央政府以外的所 有政府都归于地方政府n政治学词典丘晓n地方政府：在联邦制国家，构成联邦的各成员国或州（邦 ）政府都不是地方政府n中外政治制度大辞典n地方政府有广义和狭义两种解释。n广义的地方政府是与中央政府的对称。从这个意义上讲， 除中央政府以外的各级政府都称为地方政府。n狭义的地方政府则是直接治理一个地域及其居民的一级政 府，即基层政府。与之相对应的则是在中央政府与地方政 府之间的中间政府，也有称这为区域政府。n地方政府反指我们通常所称为的基层政府。n地方政府包括单一

3、制国中除中央政府外的其他 各级政府，但不包括联邦制国家的成员政府。n联邦成员政府也属地方政府范围。总结：地方政府n二、地方政府的界定n（一）地方政府所指范围n地方政府：是中央管辖下，由中央政府设 置的治理国家部分地域的政府。n（二）地方政府单位的组成n由地方议决（立法）机关和地方行政机关 组成。n因为地方不拥有军队，不存在地方的军 事机关。n司法系统独立，不属于地方。n（三）地方政府的界定n地方政府是指由中央政府依法设置的，治 理国家部分地域或部分地域某些社会事务 的政府。地方政府通常由地方权力（决议 或立法）机关和地方权力执行机关（行政 机关）组成，不包括设置在本地域内的地 方军事机关和地方司法机关。 第二节 地方政府的地位与作用n一、地方政府的不可取代性n地方政府的不可取代性，是指它作为国家 政治体制组成部分的不可取代作用。 n二、地方政府的基本特性n地方政府具有以下基本性质：n第一，权力的非主权性。 n第二，治理的局部性。 n第三，主要职责在于地方事务的管理。 n三、地方政府的作用n1.地方政府是实现国家政治统治的基石。n2.地方政府是实现民主政治的基础。 n3.地方政府是沟通联

4、络中央政府与民 众的 渠道。n4.地方政府是推进社会发展进步的力量。 第三节 地方政府学研究n一、研究的意义与目的n二、研究的内容1.地方政府原理研究2.地方政府的外部环境 3.地方政府的内部环境 4.地方政府的活动 5.地方政府的比较 n三、研究的方法 第二章 地方政府的产生、发展与分类第一节 地方政府形成的基础 n一、国家与氏族的区别 n第一， 国家按地域划分居民，氏族则建立在血缘 亲属关系上 n第二，氏族社会中部落联盟的社会公共权力，在 进入国家时成为 与人民大众相分离、脱离社会、 高于社会的强制性的国家权力。这一公共权力的 掌握者成为 国家的统治者。存在与人民大众相分 离的社会公共权力是国家的本质特征。 n二、国家本质与国家形式n三、国家的组织形式 n国家组织形式，即围绕国家权力体系结构 横向分配而形成的国家组织体制，是围绕 国家权力 (社会公共权力)的安排形成的， 权力的横向配置与组合在国家层面上形成 不同的国家机关 ，确定了相互的关系与运 作规范。 n四、国家的结构形式n国家结构形式围绕着按地域分居民的安排形成的 ，构成了整体与部分的关系。换句话说是指 国家 作为一个完整的

5、政治实体，以何种形式由那些低 于国家层级的地域性政治实体组合而成 。一定地 域的居民在国家内部构成的政治实体，是构成国 家的结构单元。国家是由这些大大 小小地域性政 治实体以各种关系组合构成的。 第二节 地方政府的产生与发展n第二节 地方政府的产生与发展n一、地方政府的产生n地方政府是由中央政府设置，是随着中央集权体制的形成 而产生的。 n二、中世纪的地方政府n主要介绍西欧各国中世纪的地方政府 n三、近现代地方政府n西欧国的中央集权制是在其从封建制度向资本主义社会过 渡中形成的，所以中世纪末期西欧 国家地方政府，基本 上就是近代资本主义各国地方政府的前身。 第三节 地方政府的类型n一、类型的划分n(一) 依据地方政府在行政体制中所居位置 ，地方政府可以基层地方政府、最高层地 方政府和中间层地方政府三类。 n(二)依据地方政府在行政中的功能，可将地 方政府分为一般型地方政府和特殊型地方 政府。 n(三)依据在政治体制中的地位不同，可以将 地方政府分为行政体地方政府，自治体地 方政府 和民主集中体地方政府。 n二、行政体地方政府n行政体地方政府的基本特征是：地方政府 是中央和上级政府的下级

6、行政机关，不存 在代表当 地公民利益和意愿的代议机关。 n行政体地方政府实质上是集政治统治权、 行政管理权于一身的实体，n优点n弊端 n三、自治体地方政府n自治体地方政府的基本特征是：国家对纯 属地方的事务，不由自己任命行政长官来 管理，而 由当地公民选举产生的自治体地 方政府来管理。 n拥有的权限 ：n优点：n弊端：n四、民主集中制地方政府n民主集中制地方政府的基本特征是：地方存在有 当地居民选举(直接的或间接的)产生的、 代表当 地居民意愿的代议机构，并由代议机构(通常称为 权力机关)选出执行机关和行政机 关，与此同时 ，地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的 代表，是它们的下级机关。在 各级权力机关之间 不存在上下隶属关系，只存在法律监督和指导关 系。行政机关为权力机关 的执行机关，在接受上 级行政机关领导的同时，又对产生它的地方权力 机关负责，并接受其 领导。 第三章地方政府体系的结构 第一节层级结构n一、层级结构的含义n层级结构是指各地方政府单位在纵向上分 为若干层次，并依上下隶属关系组合而形 成的结构 。 n地方政府层级正是由地方政府单位间的隶 属关系而形成的，层级结构的

7、具体表现也 就是由这 种隶属关系构成的地方政府体系 的层级数。 n二、层级政府单位的类型与设置n地方政府单位从层级上通常分为三类：第 一，直接与当地居发生关系， 承担直接治 理职责的地方政府，称为基层地方政府； 第二，直接与中央政府发生关系，受中 央 政府直接监督指挥的地方政府，称为最高 层级地方政府；第三，介于前述两者之间 的地方 政府，称中层地方政府。n三、不同层级地方政府单位的设置 n(一)基层地方政府单位的设置 n应遵循两个基本原则：第一，要便于当地居民行 使管理国家事 务的民主权利；第二，要利于地方 国家行政机关充分履行其职责，发挥其行政效益 。 n(二)最高层地方政府单位的设置 n最高层地方政府并不直接面向居民，而与中央政 府直接发生关系，具有较多的政治性质。因 此， 最高层地方政府单位的设置应从国家政治需要出 发，遵循确保国家统一和政治稳定的原 则 n(三)中间层地方政府单位的设置 n中层单位则正介于两者之间，其设置或基于管理 需 要，或基于政治因素。n从功能类型看，中层单位中的一般地域型政府单 位的设置，主要是基于行政上的考虑，而不 是直 接出于政治上的需要，如县的设撤

8、分合，很少具 有直接的政治意义，与其相关的地理形 势，历史 背景等因素所带来的影响，也主要表现在行政管 理上。与之不同，中层单位中的民 族区域政府单 位的设置，则主要基于政治上的考虑。 n四、层级体制形成 n一国地方政府层级结构的形成，是一国国 情的客观产物，取决于一系列复杂 的因素 ：人口、地域面积、民族、历史、权力体 制安排、社会发展水平等等。第二节 功能结构n一、产生的原因和类型划分 n国家是按地域划分其居民的，地方政府正是国家 为治理一部分地域而设置的，因此，地域治 理就 是地方政府主要的、基本的功能。但在现实中， 为维护国家统一、政治稳定，便于管理 等较为突 出的具体需要，国家有时不得不基于某种特殊需 要而设置一种与一般地方政府有所 不同的特殊地 方政府。 n1.按地域划分居民设置的一般型地方政 府 ，主要是为了满足维护政治统治和社会管 理这种一般性的共同要求，n2.特殊型地方政府从其产生原因、设置目的 及功能看，尽管从根本上讲是出于政治统 治的需要 ，但从具体产生原因上讲，它又 可分为两种情况，从而构成两个小类： n第一种情况，是直接基于维护政治统治的 考虑而设置专门的地方

9、政府单位。 n第二种情况，是直接基于行政管理的需要 而专门设置的地方政府单位。 n二、特殊型地方政府的特点。n第一，从数量上看，在同一层级中，特殊型地方 政府为数总是较少。 n第二，从必要性上看，尽管特殊型地方政府的数 量较少，但这类地方政府历代都有，而且从 世界 范围看，也几乎各国都有。 n第三，从稳定性上看，特殊型地方政府通常大都 不稳定。 n第四，名称五花八门。n三、中国古代的特殊型地方政府 n1设置在少数民族聚居地区的特殊型地方 政府。 n2为突出首都、陪都政治地位而设置的府 。 n3在未设地方政府的边境地区为巩固边防 与内地统治而设的军、军民卫所。 n4.为解决统治阶段内部矛盾和维护政治稳定 而设的特殊型地方政府。 第四章地方政府的组织 第一节 地方政府的权力配置n一、地方政府权力的来源和形成n(一)地方政府权力的来源n1.行政体地方政府的权力只有一个来源，即 来自于中央政府并隶属于中央政府。2.自治 体地方政府的权力则来自于当地居民，它 由本地域居民选举产生，对当地居民负责 ，在国家宪法和法律规定的范围内，它拥 有大小不等、程度不同的地方自治权。 n3.民主集中体地方政府的权力一部分来自于 当地居民，另一部分则来自于中央和上级 政府。这类 地方政府具有地方自治体基本 特征：地方政府是由当地居民选出的，权 力来自于当地居民； 同时又具有地方行政 体的基本特征：地方各级行政机关之间存 在上下隶属关系，都是中央政 府在当地的 代表。 n(二)地方政府权力的形成 n在当代，地方政府的权力是通过有选举权 的当地居民通过法定的程序选举后形成。 首先，选民通过选举将自己治理本地域的 权力委托、授予他所选择的人。其次，全 体选民通过相应的选举程序与规则，将分 散在各个选民手中的权力，转化为代表全 体居民的公共权力。 n二、地方政府权力的内涵和配置n(一)地方政府权力的内涵n地方政府权限范围管辖的事务在内容上可分为两 种：n1.固有事务，2.委任事务n地方政府行使权限的权力，包括三个方面的内容 ：该如何治理地方、如何实现地方的治理、 怎样 通过具体的管理来完成对

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