基层法院审理案件实行合议制存在的问题及若干建议1

1、基层法院审理案件实行合议制存在的问题及若干建议基层法院审理案件实行合议制存在的问题及若干建议提要：基层法院审理案件实行合议制过程中存在院、庭长任审判长偏少、人民陪审员参审案件少、合议庭合议案件“形合实独” 、合议庭组成人员固定化、外界因素干扰等问题。建议修改民事诉讼法有关“合议庭组成人员确定后，应当在三日内告知当事人”的规定；认真执行人民陪审员制度；进一步扩大适用简易程序；实行合议庭组成人员非固定化；强化合议庭职能和考核、完善运行规则；落实院庭长审理案件制度。我国人民法院组织法和三大诉讼法规定：人民法院所受理的刑事、民事、行政等各类案件，除简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件外，均由审判人员或由审判人员、人民陪审员组成合议庭进行审理。合议庭是人民法院最基本的审判组织，合议制是法院审理案件最基本的审判方式。近年来，随着审判方式的不断改革，尤其是2002年8月最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定颁布实施以后，合议制的职能作用得到了很大的改善和有效的发挥。以我院为例，目前共有刑事、民事、行政、审判监督执行等较固定的合议庭12个，2011年度以合议庭形式审结的案件1000

2、余件，约占诉讼案件的1/3，适用简易程序独任审判结案的占诉讼案件的2/3。合议制在保障比较疑难复杂案件的审理质量上发挥了一定作用。但合议制在实际审理案件的运行中还存在一些问题，有待改进。一、合议制在工作实践中存在的问题及原因三大诉讼法规定，基层法院审理案件，除简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件外(如特别程序、督促程序)，均实行合议制。这说明实行合议制的目的是审理比较复杂、疑难、重大的案件，以集中合议庭人员的智慧、集思广益，保证案件的正确裁判；同时也是为了案件审理中相互监督，避免司法的专横和腐败的发生。但是，当前工作实践中合议制的实际运行与设置合议制的目的要求存在很大偏差。主要存在以下几方面问题：1、院长、副院长、庭长任审判长的偏少。一般来说，院长、副院长、庭长都是从法官中选拔出来的，政治、业务素质优于一般法官，诉讼法规定，院长、副院长、庭长参加合议庭的，由院长、副院长、庭长担任审判长，目的是发挥院、庭长的政治、业务优势。 “各级人民法院院长、副院长、庭长、副庭长除参加审判委员会审理案件外，每年都应当参加合议庭或者担任独任法官审理案件。1但现实中，院、庭长或许忙于行政事务

3、，任审判长的数量不多，亲自办理的案件就更少。2011年度我院院长、副院长任审判长案件15件，庭长办理案件300余件，没能够有效地发挥好庭审示范作用和及时掌握审判工作真实情况、总结审判工作经验、规范指导审判工作的作用。在新形势下，法院的院、庭长如何从过去的行政化管理向审判管理角色转变，如何克服“官本位” ，通过审理重大、疑难复杂案件实现对法院审判工作的指导，还有待不断探索和总结。2、人民陪审员参加合议庭审理案件较少。陪审制度在英美法系国家具有悠久的历史，在案件审判中发挥着重要作用。新中国成立后颁布的第一部一九五四年宪法明确规定：人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。 人民法院组织法进一步规定“人民法院审判第一审案件，实行人民陪审员制度。但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外” 。陪审制度因此而成为我国的宪法制度。五十年代，我国的人民陪审制度取得了很大成功，在基层法院审判案件中经常被采用。然而，由于种种原因，此后的人民陪审制度在司法实践中严重萎缩。我国的一九八二年宪法没有规定人民陪审制度。一九八三年修改的现行的人民法院组织法修订了原有关于人民陪审员制度的规定，只规

4、定“人民法院审判第一审案件由审判员或者由审判员和人民陪审员组织合议庭”使人民陪审员制度成了一种由法院选择适用的审理形式。从2004年全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定颁布实施后，近年来，陪审制度才逐步走上正轨。全国地方各级人民法院自2005年5月1日以来已选任具有广泛代表性的人民陪审员55681人，2人民陪审员的人数离“决定”规定的占法官1/2以上的比例还有差距。三年来，人民陪审员参审案件121万件，全国法院三年审结一审案件总数为2625.2万件，人民陪审员参审比例很少。3目前我院共选任人民陪审员35人，2011年参审案件366件，只占普通程序诉讼案件结案总数3127件的11%。基层法院人民陪审员参审案件少的主要原因：1、人民陪审员大都由公务员担任，不能保证开庭时到庭；2、是否适用人民陪审，由法院决定，法官为了方便，一般不适用陪审；3、陪审员的差旅补助难解决；4、陪审员缺乏参审积极性，因为他们的意见常不被重视、采纳。陪审制度的缺失不利于司法民主，不利于人民对法院和法官有效监督，有碍司法公正。3、合议庭“形合实独”是最主要问题。一个案件从立案以后总有一位法官是案件的具体承承人，由

5、他对案件事实和适用法律负主要责任。一个案件从分到办案庭，就有承办人接待当事人、证人，做庭前准备工作、开庭、制判等。案件承办人主导案件裁决的现实是客观存在的。虽然合议庭成员都是案件质量的责任主体，共同参与、平等发表意见、少数服从多数，但往往形式主义的倾向较多。其他合议庭成员由于各种原因对事实缺乏深入了解，往往依赖于承办人。因为其他合议庭成员主要是通过参加开庭和听取承办人汇报了解案情，很少进行阅卷，信息不对称，使其他合议庭人员就不能作充分的评议发言。再加上大部分法院对案件质量考核和对工作人员实绩考核实行“承办人负责制” ，削弱了合议庭其他成员的责任心，这使得实践中合议庭的评议活动往往只是围绕承办人的意见简单表态附和。导致“形合实独”的原因，一是近年来法院受理案件数不断上升“案多人少”的情况确实在一定时期、一定程度上存在，使合议庭其他成员没有精力做到对每个参审案件均认真阅卷，认真调查分析、准备评议意见。但“案多人少”只是较对的，并非决定因素，即使是在案件数量相对较少的庭，相对较少的一个时期内，合议庭“合而不议”情况也较普遍。二是与实行“承办人负责制”有关。法院对案件的质量考核实行承办人负责制

6、，承办人要对案件的事实和适用法律负责任，除非承办人能证明自己没有任何过错，在考核法官实绩时，有关案件的承办数量和质量以承办人为单位计算，合议庭其他成员虽然参与，也不会计算在内，这就使合议庭审理案件的权力主体和责任主体错位，其他合议庭成员就“事不关己，高高挂起” 。第三， “和为贵”的思想在合议庭成员中存在。合议庭成员都是同事，天天工作在一起，明确提反对承办人的意见怕伤了“和气” ，得罪人。4、合议庭成员固定化的弊端。实行审判长选任制后，合议庭成员相对固定，合议庭人员合作更加频繁和密切，长此以往，合议庭会形成一种“潜规则” ，一般情况下倾向于支持承办人意见，以换取他人对自己承办案件的支持。现代社会都是熟人社会，给案件“说情”的很多， “说情”者往往能做合议庭每个成员的工作。这样，就很容易使固定的合议庭内部利益团体化，一个合议庭就是一个“小团体” ，大家都对其他成员承办的案件不提或少提反对意见，以取得合议庭成员间更大的利益空间，使得合议庭集思广益和相互监督的功能严重弱化。近年来，一些法院发生的腐败窝案、串案就很能说明这个问题。另外，审判长能签发法律文书，等于在庭长、副庭长之外又增加了一个领

7、导，审判长在合议庭中的意见至关重要，法官出于自身利益的考虑，一般地会接受审判长的领导，法官独立平等地行使审判权被削弱。中国人民大学教授汤维健也认为，合议庭固定逐步发展后“其功能又易化了”表现在：行政化，合议庭固定后，在更小、更核心的存面形成了新的行政组织，审判长是核心，其他成员逐步边缘化，一人中心主义，合议成了形式。固定化后合议庭成员目标明确，为当事人找关系提供了便利，易滋生司法不公，这是制度设计之初未想到的。5、外界社会因素的干扰。现在社会“说情”风很盛。 “案件一进门，双方都托人”现象十分普遍，使法官判案难免受到影响。由于民事、行政诉讼法规定要在合议庭组成人员确定后三日内通知当事人，有些承办人为图方便一般在送达受理通知书和应诉通知时，就通知合议庭人员名单，有时当事人就会按这个名单找关系。特别是当合议庭其他成员不能顾及案件的情况下，承办法官“偏向”的机会就更多，事后如果出现案件差错，还可推诿说是合议庭集体的决定。如果合议庭是固定化的，审判长至关重要， “审判长成神了，往往是案件还未到法院，当事人就开始四处寻找关系，甚至到立案庭做工作，要求自己的案子到某审判长的庭里审理。 ”5客观地说

8、，“说情”的盛行，一定程度地影响了合议庭公正办案，严重损害法院和法官的良好形象。6、法院内部案件签发制度也影响合议庭作用的发挥。一些法院内部仍在实行由分管院长、庭长对案件的审核签发制度，没有完全放权于合议庭。这种做法有一定好作用，但弊端也是显而易见的。另外，有时合议庭对一些疑难、复杂案件或有“关系”的案件，为图省事或怕得罪人，就推出院、庭长作为“档箭牌” ，或请求报审判委员会讨论决定。总之，法院内部存在的对案件的行政化审批现象，削弱了法官和合议庭办案的责任心，使案件出现差错后责任难以区分，院、庭长的不适当的言行也干扰合议庭独立公正审判。二、对改革合议庭制度的建议1、修改民事、行政诉讼法有关“合议庭组成人员确定后，应当在三日内告知当事人”的规定。刑事诉讼法没有规定将合议庭成员名单在开庭三日前通知被告人、被害人，我们不知道当时的立法规定目的是什么，但保障刑事被告人的诉讼权利不说比保障民事行政诉讼当事人的更重要，最起码也应是平等的。为了改变现实中客观存在的民事、行政诉讼当事人对照合议庭成员名单“按图索骥”找“关系”的状况，建议取消该规定，这不会影响当事人的诉讼权利。因为在开庭时、调解时，要明

9、确告知合议庭组成人员名单，告知申请回避事项。审判人员遇有自行回避的情形，自会在开庭前自觉提请回避。当事人如果掌握合议庭组成人员有回避情形的，可以申请回避。即使当事人当庭没有通过“调查”不掌握合议庭成员有回避因素，在开庭后、案件裁判后，只要有合议庭成员应回避而未回避以及其他违法违纪情形，只要提出，都能启动案件发回重审或进入再审。2、进一步扩大民事案件、轻微刑事案件适用简易程序的范围。独任制具有简洁、高效、权责明确等特点，合议制的优点在于能集思广益、法官相互监督，给当事人一个集体民主判案的印象。在当前基层法院案多人少、简单的普通案件多、疑难复杂案件少的情况下，扩大独任制的适用很有必要。合议制一般可限于重大、疑难、复杂、新类型案件的审理，或当事人矛盾尖锐、对承办人也有意见的案件的审理。当今世界法制发达的国家都有扩大独任制的趋势。在美国，合议制处理的案件只占案件总数的10%以下。在法国，赋予当事人要求独任或合议审理的选择权，使合议制的适用范围不断缩减。3、认真执行人民陪审员制度。人民陪审员制度是人民当家作主、人民参加审判、司法民主的重要形式，法院应认清人民陪审员制度的重大政治意义。一是民主政治的需要。审判权是国家的公权力，陪审制度是人民参与国家的审判活动，是一种政治制度，而不仅仅是一种司法制度，是“人民主权的一种形式” 。陪审制度使法官之外的公民都有参与审判的地位，使人民分享审判权力。这也许是别的专业不需要“陪”(如医生不要陪诊)而审判工作需要“陪”的主要原因。二是陪审制度是人民监督审判权的需要。绝对的权力只能导致绝对的腐败。陪审制度通过人民陪审员参加审判活动，是监督法院行使审判权的一种方式。在当前法院在社会上的公信力不高的情况下，有重要社会影响的案件由人民陪审员参与审判有利于维护法院公正司法的形象。三是实行人民陪审员制度是法院审判工作的需要。司法不能脱离社会实际，法官的职业化不能不考虑其社会化一面，西方国家法官十分职业化，但实行陪审制度。我们应当考虑如何在基层法院和派出法庭中使职业化和社会化结合起来。基层法官不可能都成为各个专业的精英，而审判工作涉及社会的方方面面，邀请有专业知识的人民陪审员参与涉及该方面条件的审判，更有利于公正判决。另方面，中国还是个典型的乡土社会，即使是精通法律的法官，由于对某地的习惯、风俗和传统不甚了解，也可能办错案，而邀请当地有

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