影响法律对行政权监控的因素

1、 论影响法律对行政权监控的因素论影响法律对行政权监控的因素摘要：近几年，我国在立法方面有了很大的进步，制定了一系列旨在控权的法律规范。但在实施层面，这些法律却没有发挥出应有的控权作用。这里既有立法本身的缺陷，又有法律之外的原因。其中，政治体制、经济环境、文化传统等因素对这些法律规范的实施有很大的影响。因此，对权力的控制不仅在于法律本身的完善，更有赖于政治、经济、文化等方面的进步。关键词：权力控制 行政法 法律实施对于任何标榜实行民主体制的国家而言，对行政权的控制是一个无法回避的问题。因此，作为调整行政关系和监督行政关系的规范和原则的行政法1，必然会有控权性质的条款。但行政法的制定和行政法的实施是两回事。法律条文上的种种“控权”规定能否落到实处不是法律本身能够单独解决的问题，很大程度上是一国的政治体制、经济环境、文化传统等多种因素综合作用的结果。一、政治体制法律作为国家制定或认可的社会规范，其目的在于维护有利于统治阶级的社会关系和社会秩序，是统治阶级实现其统治的一项重要工具。行政法作为一个重要的部门法，其价值当然体现了法的价值，即政治统治的工具。行政法是规范国家行政管理活动的法律、法规，

2、所以，行政法的价值在于通过规范行政活动来服务政治统治，因此，一个国家的政治体制决定了这个国家行政法的价值取向。专制独裁的政治体制必然产生“保权”的行政法（有的学者认为在专制政体下不存在行政法，言外之意是只有以控权为价值取向的行政法才是真正意义上的行政法） ，民主的政体必然有以“控权”为主要价值取向的行政法与之相对应。在民主宪政体制下， “控权”无疑是行政法最重要的价值之一，因为民主作为一种政治制度，其核心是人民当家作主，国家的一切权力属于人民，人民委托少数人组成一定机构代行权力，人民通过法律规定着国家权力的依据、运行过程和归属，确保国家权力应始终接受人民的监督，因此，在法律上必然要体现这种控权精神。而且，法律要真正的发挥控权作用必然要求国家权力实行分立(或分工)，如果有一种权力违法，对其的纠错机制只能是用其他权力来捍卫法律，即用权力控制权力2，因为权力本身就是一种强制力，只能用另一种强制力与之对抗，其他的一切方法都很难奏效。尽管权利也可以在一定程度上制约权力，但其最终作用的发挥却离不开权力，即公民的诉求只有在有权机关采纳后才可发挥作用。可以说，没有国家权力的分工和它们之间的联系与制约，

3、就无法真正实现控权，也就没有宪政、民主可言。在近现代资本主义国家，国家权力分为立法权、行政权和司法权，三权分别由不同的机构行使，防止任何一方滥用权力，从而达到相互制约与平衡的目的。因此，没有权力制约机制，就不可能有近现代法治，更不可能有真正意义上的行政法。我国实行的是“议行合一”的人民代表大会制度，虽然没有实行三权分立，但三权也有分工，我国政治体制的特点是立法至上，行政、司法机关由人民代表大会产生，对其负责并受其监督，另外，中国共产党处于政治生活的核心地位，一切国家机关都要接受党的领导。在实际生活中，由于“以党代政” 、 “党政不分”的存在，立法机关大而空，没有发挥出应有的功能，导致权力过分集中，权力之间缺乏应有的相互制约，加上司法受到来自党委、政府的干扰过多，导致了我国制度上“控权”缺位。虽然宪法、行政法赋予立法、司法机关很多监督职能，但由于其权力与行政权相比处于劣势，导致这些职能无法很好的履行。所以，法院在审理行政案件时，适用法律顾虑重重，偏袒行政机关的事情时有发生，导致行政法控权作用得不到很好的发挥。因此，解决这一问题的关键在于加快政治改革，在各种权利主体之间合理地配置权力，为行

4、政法的实施创造必要的制度环境。二、经济环境经济基础决定上层建筑，行政法控权作用的发挥离不开与之相对应的经济环境，即市场经济。首先，市场经济要求法治。因为市场交换是具有平等权利的所有者之间的交换，在自然经济时期，这种交换在比较狭小的范围内是由人们面对面地进行的，因此可以靠非正式的规则、血缘关系或乡亲关系等等来维系。但现代市场交换却是一种在“陌生人”之间进行的高度非人格化的交换。如果不是以一套正式的规则，例如产权规则、合同规则、信用规则等等为基础并且由第三方（往往是国家）来监督执行，就会导致普遍的混乱，交易就无法顺利进行，这些规则就是法律。其次，市场经济要求“控权” 。市场经济的发展需要体现公平竞争的良好规则，即“善法” 。要想制定出代表公平正义的法律，并使其得到很好的贯彻执行，政府必须代表民意并受民众的监督。如果政府的权力不受约束，政府自身还要参与市场竞争，从中谋取利益，就不能站在中立的立场上做好“裁判员”的角色，市场经济就无法建立。因此，市场经济产生了通过制定法律（主要是行政法）对权力加以控制的需求。最后，市场经济催生了法治意识。在自然经济的条件下，人们以家庭为单位从事生产，自足自给的

5、小农经济占主导地位，很少从事交换，与此相对应，对家庭的管理采取的是家长制，对国家的管理采取的是专制君主制。而市场经济以平等主体之间进行等价交换为特征，人们必然会产生平等意识和注重对自身权利的维护，反对国家权力对自身权利的恣意侵害，促使人们产生法治意识，进一步产生了控制行政权的行政法。由此可见，市场经济是法治的经济基础，市场经济要求控制行政权力。我国经济领域出现的种种与行政权有关的腐败现象，不是市场化改革的结果，而是没有充分市场化的结果。在现阶段，对于市场化改革的方向出现了不同的看法，一种人认为应学习东亚，走“政府主导型的市场经济”道路或称之为“重商主义”3道路，另一种人主张建设法治的市场经济。但历史的经验证明，“重商主义”道路不是长久之计，东亚经济危机后相关国家也逐步改革重商主义经济模式，走向法治的市场经济。因为在这种经济体制下，政府偏离了恰当性质，在政府对个体经济的控制、管理、引导中，必然把经济活动中不同个体置于不平等的地位，因此具有践踏法律和正义的倾向。然而，从寻租活动中获得利益的既得利益者不愿意朝法治市场经济的方向前进，他们采取各种各样的手段来阻止经济和政治进一步改革，以免自己的

6、寻租权力遭到削弱；甚至假借“改革”的名义扩大权力的干预，以便扩大寻租活动的空间，这也是很多“控权性”法律颁布后得不到很好贯彻的原因。总之，由于经济改革没有完全到位，市场经济体制没有完全建立，政治权力不但顽固地不肯退出市场，反而强化对市场交换的压制和控制，通过各种途径来阻碍法律的实施，尽管我国制定了行政许可法等控制行政权力的法律，但实施效果却不理想，因此，对行政权的规范和制约，离不开充分市场化的经济环境。三、文化传统“法制”与“法治”是不同的，法制只是一种治理工具，即统治者用于治理百姓的手段，属于工具层面。而“法治”则是价值目标，即建立一个法律至上的社会，不仅百姓要守法，统治者也要受法律的约束。从这个意义上讲，中国古代“法家”所谓的“法” ，应属于法制的范畴，中国没有法治传统，表现为：1、法律服务于政治。在中国古代，从商鞅变法、推行法制开始，法律就被定义为统治百姓的手段，即通过严刑峻法来治理社会，虽然法律获得社会的普遍遵守，但仍属于工具意义，附属于政治。汉武帝以后，法家失势，儒家兴起，儒家注重礼教，主张“德主刑辅” 、 “德礼为政教之本、刑罚为政教之用” ，礼被认为是核心和基础，法是辅助

7、性的，中国社会以道德为主要调节手段，只有少量的法律存在。到了近代，中国的法制改革走上了一条实证主义的法律道路而非自然法的道路，表面上看法律相对于政治已经有所独立和分化，但是实质上直到今日，政治对法律的支配作用还是十分明显和重要的，也就是说中国的政治与法律的关系直到现在也没有摆脱中国几千年来的传统模式。2、重实体轻程序。在现代法制观念中，认为程序和实体同等重要，缺一不可，要求二者并重，只有做到程序公正，行政行为的正当性才能被人接受，审判的公平公正才能让人信服。而中国古代法制历来重实体法，轻程序，历代出台的法律很少涉及程序方面的规定，程序意识淡漠，诉讼过程随意化，审判的公正性受到质疑，这对整个法制进程都产生了不良的影响。直到今天，我国在行政程序方面还远远落后于欧美发达国家。由于法治传统的缺失，中国政治生活中出现了很多破坏民主法制的事件，与制约权力观念深入人心的美国相比，两者有很大的一段距离。在中国出现的第一任总统是袁世凯，美国是华盛顿，袁世凯一心只想当皇帝，为此演了一系列的闹剧，而美国却出现了相反的情况，当时很多人劝华盛顿当终身总统，他坚决不同意，形成了美国总统连任不超过两届的惯例。在革命

8、时期，中国无任何法治可言，是“枪杆子里出政权”的年代。解放后，我国法治化程度仍然比较低，特别是文化大革命时期，我国法制受践踏，连国家主席刘少奇都未经任何法律程序被关押，后来冤死在狱中。相比之下，在美国靠武力来维持统治是不可想象的，尼克松总统因“水门事件”面临被弹劾的危险时，一位名叫黑格的将军劝他调空军一师来保卫白宫，尼克松也动心了，就此征询国务卿基辛格的意见，基辛格讲没有一个美国总统可以在刺刀的保护下当总统，在法治观念如此盛行的美国，尼克松别无选择，只能自动辞职4。四、结语除上述政治、经济、文化方面的原因外，对行政权控制的不力，也有行政法条文本身的缺陷。如有些学者指出：应当扩大行政诉讼的范围，把抽象行政行为包括进去；应对行政行为合理性方面进行司法审查；行政程序需要进一步完善等等。但这些问题解决的过程，本身就是各方权力较量、利益平衡的过程，离不开政治体制改革、经济体制改革、以及人们思想意识的转变。注释：1 罗豪才：行政法学 ，北京：北京大学出版社（第二版） ，2007 年，第 43 页。2 【法】孟德斯鸠：论法的精神(上册)，张雁深译，北京：商务印书馆，1995 年，第 102 页。3 吴敬琏：中国经济转型的困难与出路 ，洪范法律与经济研究网，2009 年。4 中国人民大学宪政与行政法治研究中心整理， 宪政与行政法治演讲集 ，北京：中国人民大学出版社，2007 年，第 98 页。

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