统筹城乡与县域治理创新

1、城 乡 一 体 化统筹城乡与县域治理创新吴理财王德工统筹城乡发展， 是党中央、 国务院站在国民经济和社会发展全局的高度， 科学把握时代发展要求， 做出的重大战略决策。一、 统筹城乡发展关键在县温家宝总理在2010年的政府工作报告中强调， 要统筹推进城镇化和新农村建设，促进城镇化和新农村建设的良性互动。 而要在城乡统筹发展中做好城镇化和新农村建设这两篇大文章， 关键在县。首先， 县是联结城乡的重要 “接点”。 在推进城镇化和新农村建设中， 县一级政府是主要操作手， 一切好的路线方针和具体的政策措施最终都必须依靠县级政府来贯彻、落实。 而且， 只有在县一级才有可能协调好城镇化和新农村建设两项工作。其次， 县城和县级中心镇将是我国未来城镇化的重要增长点。 一方面我国大中城市已经有了很大发展， 有些大城市甚至达到了 “饱和” 状态或者渐趋扩展的临界点， 不宜再增加人口； 另一方面， 农村人口近些年急剧向县城和中心镇聚集， 除了新农村建设外， 以县城和中心镇的发展为主要内容的新型城镇化无疑是县域经济的另一个重要支点。既然统筹推进城镇化和新农村建设关键在县， 那么， 充分调动县级政府的积极性和能动

2、性则是关键中的关键。 如何调动县级政府的积极性和能动性呢？ 我认为至少要做到以下三点：一是让县级政府 “责权利相统一”， 成为一级有权有能的基层政府。 除了要改革现有的财政体制， 实行 “省管县” 财政体制以外， 还要加快县级行政体制改革， 在废除市管县体制的同时， 在省县之间合理划分事权， 赋予县级政府更多的权能。二是进一步优化县级权力结构， 合理配置公共资源， 使县一级政府成为效能型政府。 目前的县级权力结构仍然存在党政分工重叠、 部门机构架床叠屋和人浮于事等问题， 遇事相互推诿， 遇矛盾绕着走， 严重限制着县级政府的权力运作效能。 与此同时，*吴理财系华中师范大学教授、 博士生导师； 王德工系湖北省人民政府研究室副主任。77湘 湘 三 农 论 坛2010邵 阳又由于部门林立、 机构分立， 中央和省级政府不断加大对农村投入的各种公共资源因为得不到合理配置， 而发挥不了应有的效益， 甚至为某些部门所自肥。三是健全民众民主参与机制， 把县级政府建成能及时回应广大群众需求的服务型政府。 通过健全民众民主参与机制， 让民众的意见和需求能够及时被县级政府所吸纳， 并及时转换为为民所需的公共服

3、务项目； 通过健全民众民主参与机制， 让民众也能有效地参与到当地政府的民主决策和民主管理中来， 发挥民主监督的作用， 让公共权力在阳光下运行， 不偏离公共利益的轨道； 通过健全民众民主参与机制， 使民众在包括权威资源在内的关键性公共资源的分配或配置上真正享有知情权、 话语权， 让公共资源服务于公众利益， 增进公民福利。县， 不仅是我国城乡统筹发展的重要 “接点”， 而且是国家与乡村社会的重要沟通“中介”， 只有抓好县这个关键， 才能最终破解中国式 “三农” 难题！二、 构建适应城乡一体化发展的县域治理体制在统筹城乡发展中， 除了要统筹城乡规划、 统筹城乡建设、 统筹城乡产业发展、 统筹城乡公共服务等物质层面的一体化建设和发展以外， 笔者认为， 更为重要的是要构建与之相适应的城乡一体化县域治理体制。 不在统筹城乡体制上进行根本性创新， 很难真正推进城乡一体化发展。（一） 以社区自治为基础， 重建城乡人民公共生活共同体。统筹城乡发展， 实现城乡一体化发展， 必须建设城乡一体化的社会治理单元。 这个新的基本社会单元， 应该是 “社区”。 党在十六届六中全会 关于构建社会主义和谐社会若干重大问

4、题的决定 中提出 “积极推进农村社区建设， 健全新型社区管理和服务体制， 把社区建设成为管理有序、 服务完善、 文明祥和的社会生活共同体”， 完全合乎统筹城乡发展的要求。 只有建立城乡一体的基层治理单元， 才能真正破除既有的城乡行政和社会治理的二元结构。农村社区建设宜以自然村落为基础， 以方便人民民主自治为目的。 在行政村 （称为建制村更合适） 一级实行村民自治缺乏社会基础， 难免会趋向 “行政化” 和 “虚化”。村落社区建设必须尊重农民群众的意愿。 特别是村落社区范围的界定、 自治机构的设立、 民主选举和运行机制的建立， 都必须根据农民群众的意愿， 不能搞行政推动和强迫命令， 更不能搞 “一刀切”、 花架子、 形式主义。 农民群众的参与状况直接关系到农村社区建设的成败。村落社区建设要注意结合本地实际。 尤其是村落社区范围的界定， 除了尊重农民群众的意愿以外， 还必须考虑自然地理和历史文化等因素， 按照 “地域相近、 产业趋同、利益共享、 文化认同、 参与方便” 的原则划分村落社区。 一般的， 一个自然村可以设立一个村落社区； 村落社区的具体设立应因地制宜。78城 乡 一 体 化把村落

5、社区建设与新农村建设紧密结合起来。 整合村落社区内外各种资源， 通过群众的民主参与、 民主监督实现新农村建设资源的有效使用； 改善村落社区居民生产生活基本条件， 大力发展农村各项公益性事业； 政府的各种公共服务或公益性事业可以委托给农村社区和其他农民合作组织提供或兴办， 将农村社区建设为新农村建设的综合性平台。更重要的是， 将村落社区建设为村民自治的基础性组织。 村落社区实行民主选举、民主决策、 民主管理和民主监督。 村落社区一旦建立， 就要由社区居民民主选举社区理事会， 该理事会一般由35名本社区居民组成， 设1名理事长， 其他成员为理事， 由社区理事会管理社区日常性事务。 但是， 有关农村社区重大事项的确定、 公共工程的建设和实施、 公益性事业的建设和发展等社区事务应在社区居民会议上讨论、 决定或通过。村落社区理事会的理事长最好成为村委会的当然成员、 乡镇人民代表。在村落社区建设初期， 要正确处理好村落社区与行政村的关系， 特别是村党支部、村委会与农村社区理事会的关系， 农村社区理事会必须在村党组织和村委会的领导和指导下开展工作； 对于农村社区自身的事务， 村党组织和村委会要充分尊

6、重农村社区理事会的自主权， 不得随意干预； 村党组织和村委会要将更多的精力放在协调乡镇与农村社区以及农村社区之间的关系上来。 等到村落社区自治成熟时， 可以根据当地情况考虑撤销行政村层级。（二） 以乡镇官民合作为主旨， 重构乡镇权力结构。目前我国绝大部分农村地区的乡村社会发育尚不健全， 还不能实现乡村社会的自我治理， 只能依据当地的经济和社会发展水准， 因地制宜地选择 “镇政”、“镇政乡派”或 “乡派” 等不同形式进行构建； 如果当地的乡村社会有了充分发展， 可以实现乡村社会的自我治理， 并且有一定的自治能力和社会经济基础， 就可以推行 “乡镇自治” 或“乡民自治”。“镇政” 比较适宜于东部沿海工商业经济较为发达、 本地财政状况良好的地区， 这些地区基本上实现了城镇化。 可以采取 “委托扩权” 的改革方式， 进一步扩大镇政府的自主权， 将镇政府建设为一级较为完备的基层政权组织。“乡派” 适合于传统农业地区。 农村税费改革后， 这些地区的财政来源主要来自上级政府的转移支付。 这种财政基础不能支撑一个比较健全的乡级政府， 决定它只能向“乡派” 的方向改革。 实行 “乡派” 的地方， 要不断

7、强化县级政府的公共管理和公共服务职能， 建构 “以县为主、 乡镇协助” 的农村公共服务体系。“镇政乡派” 适宜于一些乡镇社会经济发展不均衡的欠发达地区。 在这些地区， 少数乡镇的社会经济基础较好， 具有一定的财政能力， 除了保障乡镇政府日常运转外， 还可以发展公益事业， 而且城镇化达到了一定的水平， 可以将这些乡镇按照 “镇政” 的模式进行改革； 其他一些乡镇的社会经济基础较差， 没有一定的财力基础， 最好按照 “乡派” 的思路进行改革。 这样在同一个地区就可以根据乡镇的不同情况因地制宜地实行79湘 湘 三 农 论 坛2010邵 阳“镇政乡派”。 今后， 凡是可以建立为一级比较完备的政权组织的乡镇， 统一改称为“镇政府”； 凡是不能建立为一级比较完备的政权组织的乡镇， 统一改称为 “乡政府”（或“乡公所”、“乡办事处”）。 这样一来，“乡” 和 “镇” 就有了比较明晰的区分， 以改变当前 “乡”“镇” 不分的混乱状况。其实， 无论 “镇政” 还是 “乡派” 都只是乡镇制度构建的一种形式， 乡镇制度构建的关键在于乡镇权力结构的重构， 建构一种全新的 “官”、“民” 二元的治理结构， 在体

8、制内通过权力重构达致国家与乡村社会之间的合作。具体地说， 就是在乡镇一级实行人大常任制改革。 常任乡镇人民代表可以参考 “三三制” 原则由三个部分构成： 一部分是党组织推荐的代表， 一部分是农民群众直接选举产生的村落社区代表， 一部分是通过竞争性选举产生的民意代表， 由这些常任代表组成乡镇人民代表会议， 讨论和决定乡镇社区的重大事务， 并对乡镇政府的日常行政事务进行民主监督。 该会议主席必须由乡镇人民直接选举产生， 不得兼任乡镇办事处或同级党委的职务。 为了提高该会议组织的运行效率、 加强对乡镇行政事务的日常监督， 常任人民代表人数不必太多， 以便于开展经常性活动。 在条件比较成熟的地方， 还可逐步实行“开放式会议制度”， 不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。乡镇的党政机构主要贯彻和落实国家在农村地区的路线、 方针和政策， 包括计划生育、 社会治安综合治理等社会管理职能， 并协助县级政府及其部门为农民和农村发展提供公共服务； 乡镇人民代表会议则是乡镇人民参政议政的主要渠道和形式， 主要通过它有效地沟通民意。 这样一种制度设计， 实际上满足了国家治理和基层民主发展两个方面的需要， 可

9、以在体制上解决农村社区自治进一步发展以及乡镇社区民主治理与国家治理之间的矛盾和冲突， 从而最终建立和谐、 民主、 合作的现代乡镇治理格局。（三） 以县政服务转型为核心， 重塑 “以县为主” 的农村治理体制。县级政府转型势所难免。 一方面乡村体制改革必然对县政转型产生压力， 只有县乡村联动才能切实保证乡村体制改革的成果； 另一方面县政体制构成了一种组织场域， 对乡村形成一种 “同构化” 压力， 如果不对县政进行相应的改革， 乡镇体制安排和农村基层组织设计无论多么美好， 都会因为这个 “同构化” 的压力而变样走形， 使之退回改革的 “原点”。县政转型的着力点是建设服务型政府， 重塑 “以县为主” 的农村治理体制。 因此，县政转型应围绕如何加强农村公共服务建设、 提升公共服务绩效进行改革， 并通过提供公共服务的方式进行农村治理，“服务” 取代过去的 “汲取” 而成为政府与农民群众之间的一条重要的联系纽带。首先， 必须改变问责体制。 变对上的单向问责为对上和对下的双向问责。 这除了要加强县级人大常委会建设、 提高县级人大权能以外， 还要实行县级领导人的民主选举，可先从竞争性选举开始， 扩大民意基础。第二， 必须改进工作考核办法。 要重新建立以公共服务为核心的工作考核评价体80城 乡 一 体 化系， 考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效， 从注重经济发展转向公共服务和农村治理， 尤其要突出对 “为农服务” 绩效的考核。第三， 必须改善公共服务方式。 过去即便有公共服务， 也主要是由政府及其部门直接提供的， 一般是通过建立相应的机构、 由政府财政供养其工作人员来行使服务职能，实践证明， 这种服务方式最终往往异化为 “只养人不服务” 或者 “收费养人” 的结果，导致 “食之者众、 生之者寡” 的局面。 在最近一轮乡镇改革中， 湖北等地撤销了这些“养人” 机构， 实行 “以钱养事” 的公共服务方式， 不但精简了机构、 减轻了财政供养负担， 而且切实提升了公共服务绩效， 为农民群众提供了更多、 更好的公共服务。 通过“以钱养事” 的改革， 变政府直接提供公共服务为市场化运作、 政府购买， 从而建立政府、 市场和社会多元合作的公共服务模式。 这种 “以钱养事” 的公共服务新机制值得推广。 为此， 要积极 “推进政事分开， 支持社会组织参与社会管理和公共服务”， 积极培

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