新型城镇化战略,激发投融资领域新机会 - 副本

1、“新型城镇化新型城镇化”战略，激发投融资领域新机会战略，激发投融资领域新机会距离国家新型城镇化规划(20142020 年)正式发布已有月余，集中在“新型城镇化”这一话题上的各种讨论甚嚣尘上。一切还未平息之时，财政部大佬在各种场合之下对 PPP 模式的力推，无疑为这场热潮再添一把火。然而，与媒体热火朝天的报道不同，现实中的民间资本似乎显得过于冷静、理性。回顾中国城镇化的发展历程以及一系列的数据，也许就能理解为什么众多民间资本在当前的利好局面下仍踟蹰不前了。“中国式造城中国式造城”催生城镇化投融资平台催生城镇化投融资平台认真追溯起来，应当是从 2001 年开始，由直辖市和各省省会领军，在全国范围内不同类型的城市中掀起了一股做“大规划”的热潮。2003 年至 2004 年，这股热潮达到顶峰，约有 48 个城市提出要建“国际大都市” ，一些二三线的中小城市也不甘落后紧随其上，个别城市甚至要求按现有人口和产业规模的两倍乃至三四倍进行规划。大马路、大立交、大草坪、大广场纷纷上马。曾有媒体统计，其时全国范围内共有 655 个城市计划“走向世界” ，200 多个地级市中有183 个规划建设“国际大都市

2、” 。现在看来，这场“大规划”热潮更像是城镇化的一场预热。在这之后，更大规模的“造城运动”正式拉开序幕。 “中国式造城” ，是 2005 年城市中国杂志创刊号的主题。这个短语简单有力地概括了那个阶段城镇化的特点：速度与效率。“中国式造城”的出现并非偶然。有别于国外城镇化的多元投融资机制，在推行城镇化的初期，我国的城镇化建设完全依靠政府主导，建设所需资金也由政府负责解决。1994 年分税制改革之后，地方政府财权上移，事权下移，一方面承担了地方建设，尤其是城镇基础设施建设的重任，而另一方面，其财政支出日益紧张，财政压力巨大。有数据显示，1993 年我国地方财政收支盈余 61.20 亿元，这一局面自 1994 年开始出现反转，当年缺口资金已达 1726.59 亿元。而 1995 年中华人民共和国预算法的推行，进一步加剧了地方政府在财政方面的压力。 预算法中明确规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在这种硬性约束下，地方政府的财政缺口越来越大，一时间不满情绪高涨，中央于是允许地方政府通过出让土地使用权来补贴财政。从此，地方政府在片面追求“预算外收入”的路上越走越远，并且

3、开始通过多渠道、多途径的融资以支持城镇化建设。在这种背景下，为了解决城镇化建设中巨大的资金缺口，一批隶属于地方政府的投融资公司于 1997 年前后在各地纷纷出现，依托地方财政向银行贷款，以此推动城镇基础设施建设。银行贷款逐渐成为城镇化建设的主要资金供应者。1997 年东南亚金融危机的爆发，成为了发展地方融资平台及城镇化建设的助推器。为减轻其对国内经济造成的冲击，金融危机后中央政府采用发行长期建设国债、加大投入基础设施建设的方式来刺激经济，在这一宏观政策背景之下， “中国式造城”的速度一飞冲天。2008 年的 4 万亿经济刺激计划之后，地方投融资平台更加活跃，规模迅速扩张，呈现井喷之势。中国有一句古话，叫做“宁缺毋滥” ，笔者认为放在此处尤为合适。在尚无专门法律法规指引的情况下，地方投融资平台的无序发展暴露出一系列问题，其中，融资平台的盈利能力成为被人质疑的焦点之一。其实也不难理解，以政府为背景的融资平台公司的功能定位多为支持城市基础设施建设，且大多数基础设施属于公用事业领域，这些项目的盈利能力本身十分有限，尤其是道路、医院、公园、学校等公益资产，几乎无法形成收入。而地方财政在分税制改革

4、后偿债能力几乎为负，只有依托出让土地使用权获取收入，这也将中国的城镇化发展推向了一个极为危险的境地。城镇化与房地产：不得不算的一笔烂账城镇化与房地产：不得不算的一笔烂账在以城镇化率论成败的时代，中国的城镇化建设似乎陷入了一个怪圈：城镇化=房地产化。所谓造城，不如说是造楼。对于政府来说，老城区拆迁征地不仅代价高效率低，还极易引发社会矛盾，不如大规划下繁荣发展的新城新区容易出成绩。在“唯 GDP 论”的考核机制作用下，新城、新区和开发区在大江南北遍地开花。在这一轮造城运动中产生的新城、开发区，多为行政指令的产物，在缺乏市场资源自主配置的情况下，新城、开发区的基础设施建设工作也只能是地方政府全权买单，主导投资。相对于薄弱的基层政府财力，城镇化建设所需要的资金只能靠地方政府不断创新投融资机制，拓宽融资渠道来解决。由于地方融资平台的不成熟，土地财政成为城镇化融资的主要模式和资金来源，城镇化与房地产投资者之间的关系也因此一度非常融洽通过出让土地使用权，地方政府获得基础设施建设的保障资金，建设过程中人口陆续从农村向城市转移，完成城市化率指标的同时，也带动了地方房地产业的蓬勃发展。被出让的土地上建起了

5、成片的高楼大厦、购物中心、游憩广场，再配上宽阔的马路整洁的街道，它们共同成就了这些新城新区的靓丽外表，套用当下时髦的形容词，就是“高端、大气、上档次” 。硬件设施的高效率完善使城镇化的速度令人咂舌，而大尺度、大战略、大视野的新城新区规划为投资者描绘出的宏伟未来，也为房地产商提供了层层加价的资本。地价与房价在几年内相互刺激激速增长，GDP 一路上扬。然而，这种“又快又好”的运作方式为地方带来了什么？房价方面，2004 年以来，中国房价进入十年的疯长期。以北京为例，2004 年楼市均价为 5000 元/平方米左右，2014 年北京楼市均价已破 30000 元/平方米，租房价格亦随之水涨船高。城镇化建设方面，2013 年全国 12 个省、区的 156 个地级市和161 个县级市中，90%的地级市正在规划新城新区，部分城市新城总面积已达建成区的 7.8 倍。12 个省会城市拟建 55 个新城新区，其中的一个城市计划建 13 个新区。全国新城新区规划人口达到 34 亿，够半个人类居住。社科院城市发展与环境研究所和社科文献出版社2014 年 5 月联合发布房地产蓝皮书，书中认为一些缺乏产业支撑、又

6、在前期片面进行人为造城的城镇，房产供大于求的泡沫化风险将大大增强，鬼城、死城数量未来也将会在一定程度上增加。政府债务方面，审计署最新公布的地方政府债务数据显示，截至 2013 年 6 月底，地方政府负有偿还责任的债务规模达到 10.89 万亿元，负有担保责任的债务 2.67 万亿元，可能承担一定救助责任的债务 4.34 万亿元。此外，截至 2012 年底，有 3 个省级、99 个市级、195 个县级、3465 个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。笔者曾深入研究过数十个国家的城镇化历程，试图从中摸索中国的城镇化发展路径。然而令人遗憾的是，放眼全球，没有哪个国家是依靠土地财政作为城镇化发展的融资方式，更没有哪个国家对于“造城” 、 “盖楼”有如此失去理智近乎疯狂的追求。作为一个拥有 13 亿人口的农业大国，中国可作为城镇化用地的土地资源极为有限，这种资源的稀缺性注定了仅靠一次性土地出让收益不具备可持续发展性。多地频现的“空城” 、 “鬼城”显示，大部分融资资金流向非民生工程领域，使得城镇规模结构不合理、土地城镇化快于人口城镇化，这种短视行为所伤害的恰恰是城镇化的根本。“空城”

7、、 “鬼城”与高筑的债台，已经令地方政府如鲠在喉。在城镇化道路上不愿松也不敢松的油门，被国家新型城镇化规划拉了手刹。民间资本携手公共服务：城镇化华丽转身的关键民间资本携手公共服务：城镇化华丽转身的关键笔者曾在城市的崛起一书中提出，产业是城市发展的动力系统，如果一个城市缺乏有力的产业支撑，城市的发展会停滞不前，城市中不再有人群的大量活动，高楼大厦被空置废弃，城市逐渐失去生机，有的城市甚至因为产业衰败而荒芜。如果产业发展势头良好，自然带动人力资源与资本的正向流动， “空城” 、 “鬼城”的问题也可引刃而解。有人说房地产作为产业的一种形式，与其他产业一样对城市的发展具有支撑、带动作用。诚然，在城镇化的某些阶段，房地产所发挥的作用甚至超越了其他产业。而正是这种超越，让大批的投机者看到了其中的利润空间，加之中国人在相对薄弱的社会保障体系下重视储蓄的消费心理，以及在这一心理作用下，房地产杂乱一片的“看涨” 、 “看跌”声中催生出的“通货是会膨胀的，土地是有限的，人口是在不断增加的，所以房是不会贬值的”这一逻辑，使得房地产成为民间资本在城镇化领域最快速，收益也最高的投资通道。2008 年房价的大涨，

8、近年来空城鬼城的不断出现，正是在这种作用推动下的直接后果。当下中国的城镇化建设已经背离了初衷， 国家新型城镇化规划(20142020 年)出台后，调控政策进一步收紧，土地供应大幅减少越来越少，开发商也越来越谨慎。一线城市火爆的抢购景象再未出现，二三线城市在楼市短暂低迷之后似乎已不堪“重负” ，地方政府虽再次打出“救市”旗号但似乎已经意义不大。这种情况下，资本市场早已嗅到了一丝凉意：在新型城镇化的大形势下，房地产，或者说土地财政是不是已经成为不可触碰的高压线？如果失去了这块阵地，城镇化这杯羹，民间资本该如何运作才能分得上？答案建立在民间资本对新型城镇化背后深层含义的理解上。新型城镇化到底“新”在哪里？多数人投票给了“人的城镇化” ，笔者也赞同。过去单一追求人口的城镇化率固然失于偏颇，可是却更好掌握也容易理解，现在反倒要问一句，如何算是“人”成功地“城镇化”了？统计数据显示，最近十年我国的城镇化率每年都在以 1.36 个百分点的速度稳步增长，这个数字已经达到了世界平均水平，但是我国的社会保障体系建设却明显滞后于人口城镇化的步伐，中国城市面临着严重的城市与城乡双重二元结构。这不仅表现在“社会

9、分化严重” 、 “区域发展不均衡”等等这些宏观的字眼上，更表现在就业难，入学难，看病难，养老难、社会冲突激化、基础设施老化脱节等等与人民生活息息相关的问题上。以国企改制后形成的下岗职工团体为代表的城市低收入群体，以及强拆、强征造成的失地农民、难以在城市落脚生根的新移民，这些社会弱势群体加剧了城市文明的倒退。想要由“人口的城镇化”转化为“人的城镇化” ，首先需要解决的就是社会保障和公共服务均等化的问题。近日国务院会议决定，合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。之所以要建立统一制度，国务院常务会议如此解释：“这既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期，对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义。 ”从制度建立的出发点来说，养老保险制度统一之后，城乡之间的制度转移障碍缩小，更加有利于农民向城市流动，从而间接的减少了城镇化建设的阻力。然而从国家统计局公布的数据来看，这一制度的施行并不是那么简单。2012 年，中国城镇化率达到 52.57%，但只实现了 35%的户籍人口城镇化率。这意味着，还有 2.5 亿左右的农民工难以享受到城镇基本社会公共服务，如果实现城乡社会保障并轨，仅以这部分数据估算的话，那么仅城乡养老保险并轨过程中总的资金缺口就会高达 30.69 万亿元，其中企业需要承担 23.22 万亿元。结合地方政府的债务数据来看，新型城镇化建设的速度快或慢也许并不是核心问题，社会保障差异所造成的城乡二元结构也能够通过制度进行缓解，如何解决城镇化资金的来源才是重中之重。政府已经意识到，城镇化建设不能在走过去由地方政府主导投资的老路，社会保障、公共服务建设资金的融资渠道必须多元化，必须鼓励社会资本参与到城市公共服务投资运营中来，从根本上加强城市对于农村居民的吸引力，保障城市弱势群体基本的生活需求，才能使城镇化回归到健康发展的道路上来。然而，对于民间资本来说，社会保障和公共服务市政府的工作，投融资领域思考得更多的是在缺乏经验的情况下，如何在降低风险的同时实现良好的收益？黎明前的黑暗，养老地产是盈利还是公益？黎明前的黑暗，养老地产是盈利还是公益？在享受了二十多年“人口红利”之后，近两年来这个词已经渐渐被“人口老龄化”所取代。按照联合国的标准，一个国家 60

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