城乡一体化进程中的农村社区型构及其治理

1、浙江经验与中国发展模式研讨会城乡一体化进程中的农村社区型构及其治理王应有( 浙江省民政厅)农村社区转型再造是当前中国步入城乡一体化发展新阶段面临的一个突出问题。随着统筹城乡发展战略的实施，全国许多地方围绕创新完善农村基层社会管理服务体制开展了一系列探索实践，这些实践叫法不，有的叫农村新社区建设或新型农村社区建设，有的叫村落社区建设，有的叫农村社区化管理服务，还有的叫社区纯治理、但归根结底系于一点：顺应城乡一体化发展要求，通过合理规划、组织再造和功能提升，推动农村社会基本单元农村社区的转型建构，促进农村社会和谐和城乡共同繁荣进步。从中国各地尤其是浙江省的农村社区建设实践来看，农村社区型构及其治理在新农村建设中的地位和作用日益凸现，对其运作机理和利弊得失有必要作较为深入的探察和考量，以推动农村社区的可持续发展。一、城乡一体化发展对于农村社区建设的现实推动改革开放以来，中国的城市化快速推进，城市空间不断扩张，人口、产业和要素资源不断向城市集聚。以浙江省为铡，1 9 7 8 年筋城市化率仅为1 4 ，到1 9 9 8 年则达到3 5 ，年均提高1个百分点左右，而到了2 0 0 8 年已达到近5

2、 7 6 ，与1 9 9 8 年相比提高了2 2 个百分点，年均提高约2 2 6 个百分点1 。城市化对农村社会的发展变迁影响日巨，尤其是进入新世纪，一方面工业化、城市化、市场化、国际化深入发展：一方面城乡二元分离体制尚未根本改变，大量人口迁移进入城镇，特别是大中城市，主要服务于第三产业、非正式部门，为中国的城市发展做出了巨大贡献，但是不完善的城市化政策，使他们缺乏接近基本公共服务和完全融入城市社区的机会2 。而就乡村发展而言，“三农”问题日益突出，城乡差距持续拉大。出于比较利益考虑，许多农民选择外出务工经商。农业生产十分薄弱。农村地区公共产品和服务供给总体上相当匮乏，无论是偏远村还是城郊村的居民无法像城市居民一样，享受到道路、供水、供电、通信等基础设施和环境卫生、医疗社保、社会保障、文化体育等公共产品和服务。有条件的地区，由村级组织依靠村集体的财力部分解决，条件不具备的地区，就由村民自行解决或者始终维持在低水平。不管是出于对“集中型城市化”种种问题如工业化带动和支撑不足、生产力和人E l 过度布局、公共资源和生态环境压力巨大、生存成本、社会冲突增加与人际冷漠等“城市病”的反思，参见钱

3、陈、史晋川：浙江城前化研究的同顾与展， 浙江社会科学2 0 0 6 年第5 期；浙江省统计局新闻 发布稿：新中圆成立6 0 年浙江经济社会发展成就。h t t p ：, w z j s t a t s g o v c n a r t 2 0 0 9 9 2 a r t 一2 8 1 3 6 9 , 5 9 h t m l 。 2 丁元竹：理解均等化，读一1 92 0 0 9 年第l l 期3 8 6浙江经验与中国发展模式研讨会还是出于应对日益突出的“三农”问题、推动乡村发展和治理的制度变革、实施国家现代化战略、让城乡居民共享改革发展成果的考虑，我们最终看到，以国家提出统筹城乡发展、实施新农村建设战略、取消农业税、加大农村公共投入等一系列举措为标志，中国进入到了城乡经济社会一体化发展新阶段。农村社区建设的实践运作和理论探究正是在城乡一体化发展战略确立前后一段时闻开始兴盛的。值得注意的是，作为整体意义上的农村社区建设实践，最初起源于中国中西部农村地区。2 0 0 1 年，江西省针对农村人口多、城乡差别大、农村社会事业相对落后的现状，开始以乡镇和中心村为重点探索农村社区建设。2 0 0 3

4、年上半年，调整了建设思路，将重点转到自然村落上来，在自然村成立以“五老”( 老干部、老党员、老模范、老知识分子、老复员军人) 为主体，热心村落社区建设的志愿者参加的“农村村落社区志愿者协会”，志愿者协会下设“五站”：社会互助救助站、卫生环境监督站、民间纠纷调解站、文体活动联络站、公益事业服务站，分别办理有关事宜。同年，湖北省秭归县杨林桥镇党委、政府引入正流行于城市的“社区建设”的理念，撤销村民小组，按照地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿的原则成立农村社区，建立起“村委会一社区理事会一互助组一基本农户”的新型农村社区自治组织架构，形成了农村社区建设的“杨林桥模式”。这两个地方的农村社区建设实践，共同点在于：针对城市化快速推进中农村社会的衰落和凋敝，在自然形态的农村社区层面通过微观组织再造，形成社区自我整合机制，从而推动农村社区社会事业和公共服务的发展1 。与这种强调乡村内生资源、自我发展模式不同的是，在浙江、山东、江苏以及成渝统筹城乡综合配套改革试验区等城市化水平较高的地区，农村社区建设则更多地依从于农村日渐深度卷入城市化进程的现实，希：图重组和型构农村基层社会单元，藉以承

5、接提供公共产品和服务、拓展完善乡村治理的新使命，推动建立“城乡地位平等、开放互通、互补互促、共同进步和经济、社会、文化、生态协调发展的格局，让城乡居民平等共享国家现代化发展成果。比如，同是2 0 0 3 年，浙江省提出“建设农村新社区”，更为着力的是以村庄整治建设为重点推进城乡基础设施和公共服务一体化。2 0 0 6 年l O 月，中共十六届六中全会首次提出“积极推进农村社区建设”。十七大报告进一步指出，“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。十七届三中全会认为，中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社1 参见罗筱玉等：江两农村村落社区建设的探索和启示，载江两省农村社区建设江西省农村村落社区 建设历程，中同社会版社，2 0 0 7 年1 月第l 版：徐勇：农村微观组织再造与社区自我整合一湖北省 杨林桥镇农村社区建设的经验与启示，载非政府部门的发展与地力治理( 浙江大学：

6、 ：版社，2 0 0 8 年6 月 第l 版) 。 2 邵峰：均衡浙江一统簿城乡发展新举措第5 4 贝，浙江人比出版社，2 0 0 6 年1 2 月第l 版3 8 7浙江经验与中国发展模式研讨会会发展一体化新格局的重要时期，要求“坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”。2 0 0 7 年，民政部在全国确定了3 0 4 个实验县市区，各地也确定了不同层次的实验单位。浙江省在探索实验和反复调研基础上，于2 0 0 8 年1 2 月，出台了中共浙江省委、省人民政府关于推进农村社区建设的意见( 浙委 2 0 0 8 3 1 0 6号) ，在全国率先形成了农村社区建设的制度框架。由此，农村社区建设已成为国家推进城乡一体化发展的一项重要制度安排。二、农村社区型构及其治理的必要性农村社区型构具体来说，主要包含农村社区的规划设置、组织体制安排和治理模式选择，它是农村社区建设顺畅有效进行叠勺前提和基础。农村社区的多样性、变异性以及人们对于“社区”理解上的分歧和差异给农村社区的型构造成很多的挑战和麻烦。( 一) 农村社区型构的基本向度农村社区型构除了山川

7、地理、资源禀赋、文化习俗因素以外，还要考虑当前农村社会转型变迁和农村群众需求的状况。较之城市社区，传统的农村社区具有成员血缘、亲缘关系紧密，社会组织简单，生产生活方式、价值取向、文化习俗和行为规范趋同，同质性较强、社会流动缓慢等特征。在经典社会学家眼里，农村社区是典型意义上的社区。但随着我国的工业化、城市化和市场化步伐加快农村社区正在发生深刻的变迁和转型，如就新江省丽言，现阶段农村社区呈现出以下一些新变化：对外开放度不断提高，经济市场化不断演进，成员流动性和异质性不断增强，分工分业分化趋势不断加剧，家庭小型化、生活多样化、文化多元化不断明显1 。对于农村社区形态的差异，有学者将其划分为两种：一是在长期的生产和生活中自然形成的“自发型社区”；二是由政府、组织或精英规划创建而形成的“规划型社区”2 ：也有学者将农村社区划分为原生形态的农村社区自然村，现实形态的农村社区行政村和着眼乡镇层次上的发展形态的农村社区3 。从当前各地尤其是城乡一体化进程较快地方的农村社区建设来看，一个突出特征就是“建设社区”，具体说就是创建“一种政府主导的规划往的衽会生活共同体”。建设中的农村社区多数不是定位在自然

8、村层面，而是定位在现实形态的行政村层面，山东省诸城和浙江舟出豹实践则定位在跨村、联村组建耨的管理服务单元上并冠以某某社区名号。因此。农村社区既是生产生活的基本单元，在现阶段还应是政府改革和完善农村基层组织与管理、加强农村公共服务的基本单元。这是农村社区型构需要确立的三个基本向度。参见邵峰：均衡浙江- 统筹城乡发展新举措第2 4 3 2 4 6 页浙江人民出版社，2 0 0 6 年1 2 月第l 版 2 项继全：论我国农村社区的范潲与边界，巾共福建省委党校学报，2 0 0 9 年第7 期。 3 王霄：农村社区的定义及建设层次着力点，垒圭! 垃；! ! ! ! 坠垒i 塑坌! ! 量垒垒墨：殳! ：要旦垒! 苎i 翌Q ：曼墨2 竺垒全! 墨! 盟三! Q Z 垒! ! 。 参j ! 项继仝：t 论我啊农村社区的范 f j 与边界，中共福建行委党校学报，2 0 0 9 年第7 期。3 8 8濒江经验与中国发展模式磷讨会推进农村社区建设必然是一个农村社区重组型构的过程，“规划型社区”自不用说，即使定位在自然形态的自然村、村民小组层面或现实形态的行政村层面上，也牵涉到国家行政介入和村民自治关系

9、调适、社区组织重组、服务功能建立健全、社会参与机制创新等，这些新的使命、任务依靠既有的农村基层管理体制所无法承负鹩。在这个意义上，农村社区建设确实是一场重要的制度变革。( 二) 走向农树杜区治理农村社区型构与建设面临着“从管理到治理”的深刻转型，需要汲取治理理论( G o v e r n a n c et h e o r y ) 的合理要素，走向农村社区治理。治理理论是近些年来西方政治学、公共行政学和经济学研究领域的热门话题。“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”1 城乡一体化语境下的农村社区是一个开放性、流动性钓社会公共空间，农村社区治理因而也是政府、社会力量( 营利组织、非营利组织N G O s ) 、社区组织等多元主体，形成一定的组织体系和权责关系，合作参与农村社区公共事务的过程。与西方强调治理的权力中心多元不同，中国更强调在国家与社会的互动的基础上，以公共权力为中心实现农村社区治理。这其中，规模化( 合理确立区域范围和人口规模) 、组织化( 建立健全社区组织体系) 、制度化( 巩固村民自治制度、建立健全社区管理与社区服务制度) 是推进和完善农村社区治理的重点内容。至此，农村社区型构及其治理可以作如下的简要图示：俞可平等著，中I q 公民社会的兴起与治理的变迁第1 9 3 页，社会科学文献：l 版礼2 0 0 2 年1 1 月第1 版。3 8 9浙江经验与中国发展模式研讨会( 三) 农村社区型构及其治理的必要性农村社区型构及其治理之所以必要，主要是因为需要建构国家权力与基层群众自治的辩证张力关系，促进城乡和谐发展。中共十七大报告的表述是“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。首先是国家政权对农村基层管理体制变革的需要。借用吉登斯的说法，“现代民族一国家的产生，其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会进行全面渗透的社会，它的形成基础是国家对社区的全面监控”。行政权力为了推进城乡一体化必然要对农村社区进行渗透、控制和引导，强化政府尤其是基层政府的社会管理和公

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