农村基层治理机制的创新实践与启示

1、1农村基层治理机制的创新实践与启示农村基层治理机制的创新实践与启示基于浙江仙居横溪镇村干部“创业积分制”的调研林林 兴兴 初初 （中共台州市委党校，浙江，台州，（中共台州市委党校，浙江，台州，318000 ）内容提要内容提要 农村基层组织是党的工作和战斗力的基础。在新形势下，如何在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，将显得尤为迫切。而浙江仙居横溪镇的村干部“创业积分制”，就是在乡镇党委政府主导下，充分发挥农民主体参与动力以实现村两委（干部）主动创业的互动参与式乡村治理运行机制的构建。在多年的实践中，实现了乡镇党委政府赢信任、村两委（干部）创业绩、村民得实惠的多赢格局，发展了农村经济，维护了农村社会稳定。因此，这种深深植根于乡土社会的实践探索，无疑可以为中国乡村善治之路的理论资源和政治智慧的积累提供经验借鉴和实践样本。 关键词关键词 村干部“创业积分制” 载体 农村治理机制 启示作者简介：林兴初，中共台州市委党校副教授；主要研究方向：政治学、三作者简介：林兴初，中共台州市委党校副教授；主要研究方向：政治学、三农问题。农问题。电电 话：话：138676398

2、38 057688585116 EMAIL:EMAIL: 一、村干部一、村干部“创业积分制创业积分制”的实施背景的实施背景仙居县横溪镇位于浙江省台州市的西部，地处仙居、磐安、缙云和永嘉四县要冲，素有台州“西大门”之称，是台州市西部重镇、浙江省中心镇。横溪镇距仙居县城 29.2 公里，全镇面积 219.2 平方公里，辖 77 个行政村，其中山区村 18 个，4.6 万人口。自 2002 年以来，仙居横溪镇相继实施了竞选承诺、创业承诺、民情接待、民主恳谈、目标考核、民主评议等一系列的村民自治运行机制，很好地解决了农村治理中“书记主任各唱各的调，两委班子各念各的经”的不良状况，基本实现了村两委和谐共事的良好局面。2但随着农村基层民主不断地深入、农村社会转型的加速，农村治理中一些不确定因素不断涌现，影响了农村社会的又好又快的发展。因此，2008 年横溪镇党委在 77 个行政村换届选举顺利完成后，就着重于解决“如何有效消除村两委换届竞选时许下种种承诺而当选村干部后不干事、不按规矩干事、不干净干事的不良现象，促使村干部履行和兑现换届时的承诺，实现村两委班子真正带领村民创业致富”的问题，这是乡镇党委

3、政府面临的一个重要问题，也是一个现实难题。前些年，包括浙江省金华市在内的不少地方开展了村干部创业承诺制1等探索，并取得了一些积极成效。2008 年 7 月，横溪镇开展以“创业型班子”和“和谐班子”创建为主要内容的农村“两创”主题实践活动，探索推行了村干部“创业积分制” 。这既是对浙江省已有的村干部创业承诺制等做法的继承和借鉴，又是对其深化和完善。可以这么说，横溪镇的村干部“创业积分制”是农村工作的一项制度创新，对扎实推进农村基层组织建设和村干部队伍建设，实现农村科学发展、和谐发展具有开创性探索的意义。二、村干部二、村干部“创业积分制创业积分制”的运行机制和实践分析的运行机制和实践分析（一）运行机制（一）运行机制仙居横溪镇村干部“创业积分制”的运行机制主要包括考评对象的确定、积分内容的设计、考核办法的安排和考核结果的运用等四项流程。1、考评对象的确定。考评对象分村两委集体和两委班子成员两个层次。2、积分内容的设计。积分内容围绕镇党委政府中心工作的落实和从农村的实际需求出发，确定为 5 个大项 16 个分解小项，总分是 100 分。具体包括：一是创业承诺事项及实施情况（20 分） ；二是发

4、展经济（15 分）：建立特色基地、引进投资项目等为 5 分；引导劳务输出、壮大集体经济为 5 分；扶贫帮困及加快低收入农户脱贫为 5 分；三是新农村设施建设（15 分）：兴修水利、造桥修路等为 8 分；村庄环境整治等为 7 分；四是创办公益事业（15 分）：兴建学校、敬老院、文化俱乐部、村级办公场所等为 15 分；五是完成上级交办各项任务（35 分）：信访稳定、安全生产为 10 分；村级党建为 10 分；计划生育及其他上级下达的任务为 15 分。 3、考核办法的安排。由镇各办事处党总支牵头组织村干部、党员群众代表打分和镇办事处、驻村干部量分的考评工作。具体办法是：在每季度的最后一3周，由驻村干部组织召开村干部、党员代表、村民代表等 30 人以上的测评大会，在村两委（干部）创业述职后，代表匿名独立地对村两委及其成员分别进行打分；村所在办事处的书记、主任及驻村干部进行量分。然后由镇组织办按前者占 70%、后者占 30%的比例计算最后得分（每季度的得分累加总数除以季度数为年终考核分数） ，考核结果于下一季度初通过广播和通告的形式在全镇范围内公布。4、考核结果的运用。考核结果分为优秀（95 分

5、以上） 、良好（80-95 分） 、及格（70-80 分） 、不及格（70 分以下）四档。考核结果在运用上，具体有三个方面：其一，镇党委政府在年底根据考核结果进行评优评先活动（各类先进在年终积分 95 分以上的村集体或个人中评选） ，对获“创业先锋支部” 、 “创业好搭档” 、 “创业明星”等荣誉的，给予奖励；其二，把创业积分作为年底对村考核的重要指标和村换届选举时的重要参考依据；其三，建立村干部创业考评预警机制，对每季度得分数 60-70 分的，发给预警通知书；对分数在 60 分以下的，视具体情况进行诫勉谈话或采取其他措施给予处理。（二）实践分析（二）实践分析2008 年 7 -9 月，在镇党委政府的主导和农民主体参与下，村两委（干部）主动接受了考评，横溪镇党委政府成功地完成了第一次村干部创业积分考评活动。随后，通过广播和通告的形式在全镇范围公布了此次村班子集体和村两委班子成员的考评情况。横溪镇党委政府通过这次考评活动，不仅树立了一批群众拥护的主职村干部，而且也发现了一批带领群众创业干实事的非主职村干部。对于这些非主职村干部，横溪镇党委经过讨论，把他们调整到更重要的工作岗位上。同时，

6、对得分在 70 分以下的村班子集体和得分在 60 分以下的 7 名村干部进行了诫勉谈话，并把考评成绩将记入其档案，作为年底考核的主要依据。通过对横溪镇村干部“创业积分制”的考察，我们认为其做法颇具特色，主要表现为以下四方面：1、拓展了考核内容。村干部“创业积分制”的考核，不仅仅局限在竞选创业承诺事项实施情况，而且包含了事关本村发展的各方面工作，使重点事项和日常工作考核有机结合，做到了方方面面考核。2、完善了考核办法。与其他地方推行的村干部创业量化考核还不够充分的4做法不同，村干部“创业积分制”的考核将五个大项细化分解为 16 个小项，全部进行量化考核，可操作性较强，做到了明明白白考核。3、增加了考核次数。与大多数地方对村干部的考核一般放在年终不同，村干部“创业积分制”采取“一季度一考核一公布” ，很好地解决了对村干部日常监督往往缺位的不足，做到了时时刻刻考核。4、强化了考核效力。村干部“创业积分制”贯穿于村干部选拔、考核和管理全过程，每季度通报各村干部和村集体创业积分考评情况，并按得分高低进行排序，严格对考核结果的运用，动了真格，做到了实实在在考核。三、村干部三、村干部“创业积分制创业

7、积分制”的三个成效的三个成效仙居横溪镇的村干部“创业积分制”是在现有“乡政村治”基础上对乡镇党委政府、村两委（干部）和村民不同主体之间的权力关系进行再界定，以期通过制度设计和政策实施来促成乡镇治理与村民自治的有效衔接和良性互动的一种探索性尝试。从多年的探索实践来看，总体上实现了乡镇党委政府赢信任、村两委（干部）创业绩、村民得实惠的多赢格局，发展了农村经济，维护了农村社会稳定。（一）乡镇党委政府赢信任（一）乡镇党委政府赢信任相对于仙居县推行的“行政村干部双层联评制度”而言，横溪镇的村干部“创业积分制”结合自身实际情况，对其进一步加以细化和深化。横溪镇党委政府通过对考核内容的精心设计，有效地把乡镇的中心工作和农民得实惠有机地结合在一起，在客观上促使了村两委班子围绕这根指挥棒自觉地运作起来，实现了国家政策在农村全面、有序地落实，缓解了干群之间的紧张关系，增强了村民对乡镇党委政府的认同感和信任感，从而促使乡镇治理开始从管制型向服务型的现代转型。正如横溪镇党委书记陈文献所说：自实行“创业积分制”以来，乡镇、村两委（干部） 、村民三者的关系进一步理顺，形成了乡镇主导、村干部主动创业、村民主体参与的

8、共同合作治理的良好局面。（二）村两委（干部）创业绩（二）村两委（干部）创业绩村干部“创业积分制”让村干部在普遍感到压力的同时，也增强了村干部的责任心，调动了村干部工作的积极性和主动性，有效地解决了村委会“过度5自治化”和“附属行政化”这两种不良村治倾向2。2008 年 9 月横溪镇完成了对村两委（干部）第一次创业积分考评，并根据积分情况于 10 月组织了新一届村班子的回头看，对部分村的两委干部进行了调整补充，共调整了 12 个村的13 位班子成员。在农村这个“熟人社会”中， “一季度一考评一公布”的做法让村两委（干部）真正感受到了工作和创业的压力。比如：原先在选举中矛盾重重的新坑村两委班子成员，在获知村两委得分为全镇的最低分 61 分后，该村在外打工的一些村两委班子成员当天决定全部回村，村两委团结合作，当晚就召开了紧急会议，邀请村民代表一起研究下步整改方案。可以肯定，横溪镇村干部“创业积分制”的推行，把村两委（干部）的承诺和工作开展情况时时置于群众的监督之下，让村两委（干部）在感受到压力的同时也具有了更大的创业激情和创新动力，理顺了村两委关系，使村两委工作走向和谐，从而更好地带领村民创

9、业致富。（三）村民得实惠（三）村民得实惠村干部“创业积分制”充分发挥了村民主体参与的积极性、主动性和真实性，让村民真正成为村务监督的权利主体。正是有了这种实质性的参与平台，村民在实践过程中逐步熟悉了民主规则,在参与中不断养成了按民主办事的习惯,开始从原有那种比较盲从的、封闭的传统民主意识向理性的、开放的现代民主意识的逐步转变，发展了村民的人格和精神，提高了村民的主体参与能力，进而以主人翁的态度来实现对政治领域、经济领域、社会领域等全面参与。正如有的村民代表认为，为村官打分不是目的，村干部带领群众脚踏实地创业才是结果，村民季度考评推动的不仅仅是村干部创业的热情，更为重要的是，让村民真正体会到了作为农村主人对村务监督的权利。比如，就下乡移民村新罗村而言，村民就真真切切地感受到了村干部“创业积分制”带来的实惠。2008年，该村两委班子根据村民的实际需求，做了一系列实事（移民排屋建成并投入使用；村头屋尾的水泥路面辅设完成；下山移民的电表安装到位；有线电视和数字电视进入移民新居；兴建了村民健身广场和老年人活动中心等） ，得到了村民的认同和拥护。在 2008 年的考评中，村民把当了 27 年的新罗村党支部书记金某打上满分，村集体得分也在 95 分以上。新罗村村民对村两委（干部）的高分评价，也说明了只要村干部带头干实事，让村民得实惠，村民就会打心眼6里拥护。四、村干部四、村干部“创业积分制创业积分制”的五点启示的五点启示应当看到，竞争当选村干部后“不干事、不按规矩干事、不干净干事”的不良现象并非是个别的，这在台州其他县（市、区）也是不同程度存在的。因此，横溪镇在村干部“创业积分制”方面所做的探索与创新就具有一定的代表性，所提供的启示和碰到的问题也具有一定的借鉴意义。（一）乡镇党委政府在农村经济社会发展中要发挥主导作用（一）乡镇党委政府在农村经济社会发展中要发挥主导作用横溪镇党委政府始终主导着村干部“创业积分制”这项工作，在实践中，进行全程跟踪、指导和督促，既激发了村干部创业的动力和活力、切实增强了履行职责意识、提高了工作的能力和水平，又动员了村民主体参与能动性、把参与其中当作权利和义务。横溪镇的探索实践和成功经验表明，乡镇党委政府

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