公众参与食品安全治理法律问题研究

1、公众参与食品安全治理法律问题研究 刘娴 南宁市社会科学院 摘 要： 食品安全涉及民生, 事关经济社会的稳定发展。公众能否有效参与食品安全监管对解决食品安全问题至关重要。文章借鉴部分国家和地区在食品安全治理领域的成功经验, 通过分析我国食品安全问题的相关法律规制、公众参与监管存在的问题及原因, 提出了完善食品信息公开制度, 细化社会参与主体的具体权利, 提高社会公众参与的组织化, 健全公众参与激励机制等措施, 以促进食品药品安全格局的形成。关键词： 食品安全; 公众参与; 法律; 作者简介：刘娴, 南宁市社会科学院城市发展研究所副所长, 南宁市第四届理论特约研究员, 助理研究员, 法律硕士, 研究方向:城市发展, 社会法学。基金：广西壮族自治区法学会 2015 年法学研究立项课题 (编号:GFKT (2015) C05) 阶段性成果之一近年来随着食品安全事件的不断曝光, 食品安全问题日益受到广大民众关注。2016 年, 广西社科院对社会热点和公众社会心态开展调查。调查显示, 在对民众关心的 12 项调查中, 超过 1/5 的受调查人员选择“食品药品安全”, 食品药品安全成为当前社会公众关

2、注度最高的问题。时有发生的食品安全问题, 从客观上反映出食品安全监管仍存在盲区。食品安全治理不仅需要政府“自上而下”的监管, 也需要公众“自下而上”的监督。党的十八大以来, 我国的社会治理愈发强调社会共治, 为食品安全提出了多元治理的模式。目前, 我国在食品安全领域注重吸引公众参与监管, 并取得了较好的成效, 但仍存在法律保障有待完善、参与程序不健全、参与渠道有限、组织化程度不高等问题, 影响了公众参与监督的深度和广度。建立完善的公众参与制度, 提高监管的有效性, 形成社会共治的聚合力, 成为解决食品安全问题的关键。一、食品安全公众参与制度概述(一) 食品安全公众参与制度的概念及意义食品安全公众参与制度, 是指“在食品安全监管领域里, 公民根据国家食品安全法律赋予的权利和义务, 通过一定的程序与途径, 参与一切与食品安全监管相关的决策活动, 使该项决策符合广大人民的切身利益的制度的总称。”公众参与的实质就是各个利益群体的博弈并达成最终妥协的结果, 也是弥补政府有限理性的缺陷以及克服公共权力腐败的必要途径。社会公众作为食品风险的承担者, 他们的参与对解决食品安全问题具有重要的现实意义。首

3、先, 公众参与是对政府监管的有效补充。社会公众作为消费者, 将其获得经验性信息反馈到政府监管部门, 并对食品企业的违法行为进行举报, 为政府监管提供有用的信息。其次, 公众参与是对法律预防功能不足的有效弥补。现行的法律法规对食品违法行为所规定的赔偿标准仍然偏低, 容易引发企业在生产、经营、销售中的道德风险。公众参与食品安全监管能有效增强食品安全事前防范。最后, 公众参与是食品安全多元治理的重要组成部分。食品安全治理是一个长期、复杂、立体化的社会系统工程, 需要社会多主体积极参与其中。社会公众作为食品安全问题的直接利益相关者, 他们的参与能直接有效地对食品生产者和经营者形成制衡, 是食品安全多元治理的重要力量。(二) 公众参与食品安全监管方面的现有法律规制目前, 公众参与食品安全监管方面的法律法规主要体现在中华人民共和国食品安全法 (以下简称食品安全法) 、中华人民共和国食品安全法实施条例 (以下简称实施条例) 及各地各监管部门出台的法规规章、规范性文件中。食品安全法第 3 条、第 4 条、第 9 条、第 10 条、第 12 条和实施条例第 4 条均明确食品领域公共参与监督制度, 主要包

4、括获取食品安全信息、举报违法行为、向监管部门提出意见建议等内容。由此可见, 当前多部法律法规在不同层面上对公众参与制度明确了规定, 并不缺乏食品安全监管公众参与的制度设计, 但是屡禁不止的食品安全事件暴露出公众参与监管在制度设计上仍存在诸多局限。有关公众参与的法律规定还较为零散, 可操作性不强, 尚未形成系统的法律机制, 更缺乏应有法律的实效, 因此, 公众参与食品安全的法律规制亟待完善。二、公众参与食品安全存在的问题及原因(一) 参与法律保障不完善造成公众参与依据不足食品安全法的很多规定都是原则性的, 具体条款显得较模糊, 缺少细则规制, 致使一些法律法规的可操作性不强。尤其在公众参与食品安全监管方面, 缺乏完善的法律细则规定, 导致公众参与监管不足。如前文所述, 关于保障公众参与食品安全监管的法律法规, 主要体现在食品安全法和实施条例的部分条文中。但这些条文对公众参与规定较为抽象笼统, 缺乏实质性的实施细则作为补充, 无法有效解决公众参与监管不足的问题。例如食品安全法虽然作出“十倍赔偿”规定, 但对于消费价值较小的食品而言, 远抵不上个体消费者花费的时间成本和费用成本;又如“谁主张

5、, 谁举证”原则、必须具有专业检测报告等规定, 让大部分的消费者望而却步。法律规定的不完善, 降低了公众尤其是消费者对食品安全监督的有效性。(二) 参与程序不健全造成公众参与方式异化社会公众通过“信息公开公众参与效果反馈”这一动态的过程来实现食品安全监管。因此, 完善的公众参与监管程序是公众能有序、高效参与食品安全监督的重要保障。但食品安全法实施条例等相关法律法规尚未对公众参与监管的程序作出具体明确的规定, 尤其是缺乏参与途径、参与回应性以及法律责任等方面的规则。例如在信息公开阶段, 由于食品安全的监管为分段式管理, 各监管部门尚未形成信息共享机制, 公众获取信息分属不同部门, 一定程度上影响了信息的指导性和权威性;在公众参与阶段, 程序性制度的缺失导致公众在食品安全监管中参与深度不够, 参与被指走过场、流于形式;在效果反馈阶段, 现有的制度没有明确规定公众参与的反馈时限及步骤, 造成监管部门对公众提出的意见和建议回应不足。由于缺乏参与的程序保障, 公众在食品安全监管中所起的作用较为有限, 公众的需求就会通过上访、群体事件、网站发帖等非制度化的途径表达出来。(三) 参与渠道有限造成公众

6、参与意愿不高目前, 公众对食品安全关注度很高, 但对食品安全监管的参与度却较低, 形成较为鲜明的反差。高效顺畅的参与渠道, 简便快捷的参与方式, 是提升公众参与食品安全监管有效性的重要保障。但现有的参与渠道较为单一和模式化, 在一定程度上影响了公众参与的积极性。例如, 在相关监管部门网站上普遍缺少公众参与板块, 虽然部分网站会有问卷或满意度调查, 但是内容也较为简单、陈旧, 而且不注重信息反馈, 缺乏政府与公众的良性互动。又如公众可参与听证会对食品安全问题提出建议, 但目前听证会程序的选择、代表的选取、意见的采纳等方面, 并未能充分反映公众的意愿, 公众参与的有效性受到一定程度的削弱。(四) 组织化程度不高造成公众参与后续乏力按照参与主体来分, 公众参与可分为个体参与和组织化参与两种形式。目前, 社会公众参与食品安全监管的主要形式以个体居多, 其组织化程度偏低。消费者协会存在于各级工商行政管理部门, 造成消费者协会独立性不够。食品行业协会主要通过对食品生产销售企业强制培训、谈话提醒、通报批评等方式实施惩戒, 惩戒力度不足。新闻媒体在报道食品安全问题时遇到的阻力较大, 报道信息的全面性和

7、内容的真实性有时难以保障, 其监督作用发挥不够。在组织程度较低的情况下, 普通的公众诉求容易被企业的利益虚化, 社会公众在食品安全治理的共治作用难以真正发挥。三、国内外食品安全监管公众参与的经验及启示(一) 参与立法化是公众参与食品安全监管的重要保障在食品安全方面, 行政机关注重广泛吸收公众关注和参与, 不仅有助于增强法律制定的科学性与民主性, 还有利于提高公众的法律意识, 增强遵守法律的自觉性和依法维权的能力。在美国, 行政程序法和自由信息法是保障公众参与的重要的法律依据, 在制定行政法规时必须严格遵守。依据行政程序法, 美国相关的组织或个人都可以参与食品安全相关行政法规的制定。依据自由信息法, 除不得公开信息外, 美国公民可以要求公开与食品安全相关任何信息。同时, 美国还充分发挥消费者行业协会、非政府组织等群体作用, 注重政府与这些群体之间的沟通, 将他们的政策建议纳入政府的管理决策过程中, 提高决策的科学性、民主性。由此可见, 引导公众积极参与行政立法, 主动听取公众的意见和建议, 可以提升行政立法的民主性和可接受性, 提高公众监管的主动性和有效性。(二) 机构建设是公众参与食品

8、安全监管的主要途径机构建设是构建高效严密食品安全监管体系的核心。社会公众通过积极参与到机构建设中, 可以成为政府食品安全监管机构的主要力量之一。例如在美国, 食品和药品管理局是食品安全最高执法机关, 主要是由医生、药理学家、化学家和律师等专业人士组成, 充分体现了公众参与原则。在日本, 非常重视消费者的反馈意见, 在保障食物安全供给的农林水产省中专门设置机构, 主要负责信息公开、应对投诉等工作。由此可见, 食品安全监管部门在机构建设中注重引导公众参与, 不仅有利于增强职能机构的监督能力, 还有利于提高社会共治水平。(三) 行业协会是公众参与食品安全监管的有效手段行业协会作为政府与企业之间的桥梁和纽带, 在行业协调、标准制定及统计分析等方面具有重要作用。行业协会通过强制性监管和扶持性引导双重手段, 促进相关企业规范化发展, 维护行业整体利益。行业协会既可以通过制定或修订行业规则, 维护行业整体合法利益, 加大不法企业的违法成本;还可以通过制定行业标准, 开展行业培训和指导, 提高行业自我管理的能力。此外, 在食品安全标准的制定中也吸收部分行业标准, 有利于食品的标准化生产及安全管理。(四

9、) 信息公开是公众参与食品安全监管的必要条件有效的食品安全信息系统是信息顺畅交流、广泛传播的重要载体。我国香港非常注重社会力量参与食品安全监管, 构建了政府、业界及消费者三方合作机制。政府通过高效发布信息, 快速释除消费者疑虑, 有效减少食物事故的发生, 成为食品治理最有效的方法之一。在日常生活中, 香港的相关机构会将食品安全信息及时发布, 政府网站是其中最重要的渠道。在香港食安中心的网页上公众不仅能看到大量关于食物安全信息, 包括食物的信息、营养标签、安全警告及食物污染物等, 还能查阅到相关食品安全问题的反馈, 例如市民的呼吁、问题食品的跟进情况等。同时, 香港消费者委员会也是重要的信息渠道, 该委员会每月发布香港市场上的各类消费者信息及产品测试报告。因此, 完善的食品安全信息发布机制, 能有效保障公众知情权, 增强对政府的信任, 促进公众积极参与监管。四、完善食品安全公众参与法律机制的路径选择(一) 完善食品信息公开制度公开和参与是体现现代民主的两大重要内容。信息公开是公众参与的前提和基础, 公众参与也为信息更大范围的公开提供强有力的推动, 两者相得益彰, 相互促进。因此, 获取公开透明的食品信息对公众有效参与食品安全监管至关重要。一是明确食品安全信息公开责任。依据食品安全法第 118 条, 构建食品安全信息平台, 实行信息统一公布制度。对食品安全的总体情况、风险警示等信息内容, 明确规定由食品药品监督管理部门统一公布。其他监管部门则依据其职责公布食品安全的日常监管信息。发挥新兴媒体高效便捷、互动性强、覆盖面广等优势, 提高信息展示强度, 畅通信息发布渠道, 优化信息查询服务功能, 确保食品的生产经营消费全程信息向社会公开。二是建立纵横交错的信息公布网络。整合食药监、农业、工商、质监、出入境检疫等部门食品信息资源, 落实政府职能部门间的信息通报制度, 保障食品安全信息的及时传递, 实现部门间信息互通有无、互惠共享。三是建立信息沟通交流机制。加强食品安全信息网络建设, 针对企业、消费者、研究机构等不同需求, 对食品信息实行分类发布, 推动政府部门与公众间形成良性互动。尤其在发布影响较大的信息时, 应充分做好舆情评估, 对处置情况作出详细说明,

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