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政府投资项目效益审计 .

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    • 1、0109,234525423423452,1,政府投资项目效益审计,南京审计学院 陈思维 2007年11月,2,0109,234525423423452,一、客观基础和背景,(一)政府绩效审计的客观基础 1、公共资源所有权属于国家和社会公众的 资源。 (1)广义公共资源包括:土地、森林、矿山、 海洋、环境、物种等; (2)狭义公共资源包括:国有资产、财政资金等。 在国外,政府绩效审计已经涉及广义的公共资源; 在我国,受到法律环境的限制,效益审计暂时 只涉及狭义的公共资源。,3,0109,234525423423452,(一)客观基础,2、公共资源责任的形成 所有权:国家和 民选立法 公共 社会公众 机构 资源 承担公共 资源责任 管理、使用:政府机关和事业单位 支配权:,4,0109,234525423423452,(一)客观基础,3、检查公共责任是政府绩效审计的客观基础 (1)由审计机关代表公共资源所有者,对使用 、管理、支配者公共资源责任的履行情况进行 检查; (2)检查公共责任是现代国家审计的本质; (3)有利于降低交易成本。 (4)公共资源的所有者需要通过审计获得政府、 事业单

      2、位公共资源责任履行情况的信息,用于进行 财政支出方面的决策。,5,0109,234525423423452,(二)背景,1、国外绩效审计的产生发展 (1)二战后财政支出和纳税规模扩大; (2)政府预算制度改革 由传统的资金规模预算改为零基预算: 项目(机构)的资金预算 支出项目的法定目标(机构的管理目标); (3)公众民主意识(公共责任观念)的增强 杨时展的“三阶段论”; (4)各国政治体制不同,尤其是国家审计法律 地位不同,导致绩效审计发展不平衡;,6,0109,234525423423452,(二)背景,(5)议会和政府的不同态度; (6)1986年最高审计机关国际组织悉尼会议 具有一定的历史意义 2、我国开展效益审计的背景 (1)审计法规定财政、财务收支的效益性 审计是我国审计机关的法定职责; (2)我国审计机关的法律地位使我国开展绩效 审计落后于发达国家; 90年代初的“两个延伸”,7,0109,234525423423452,二、效益审计的理论结构(一)绩效审计的定义,(1)一组同义词:国外流行的叫法 “货币价值审计”(Value for Money) 绩效审计(Perfor

      3、mance Auditing ) 综合审计(Comprehensive Auditing ) (2)1986年悉尼会议上对绩效审计提出的定义: “对公营部门管理的经济、效率、效果性的评价” (3)我国的效益审计可定义为:由国家审计机关 对政府机关和事业单位以及它们所管理、实施的 预算支出项目的经济、效率和效果性进行独立监督 和评价的活动。,8,0109,234525423423452,(二)绩效审计的对象,审计对象客体 政府机关或事业单位(统称机构) 是公共资源的使用、管理、支配者; 预期目标为管理目标或法定职责。 预算支出项目和投资项目(统称项目) 被审单位为项目的管理部门和实施单位; 预期目标为项目的法定目标; 例如:退耕还林(还草)项目的法定目标 是在规定期间内完成退耕的面积和质量标准。,9,0109,234525423423452,(三)审计的主体和目的,1、审计主体:国家审计机关 在国外也有委托或聘用职业中介组织的做法。 2、审计目的: 直接目的:经济、效率、效果性 最终目的:检查公共资源责任,加强人大的 立法监督; 最终目的:促使公共资源利用效益提高。,10,0109,23

      4、4525423423452,(四)审计范围,1、对预算支出项目审计的审计范围 (1)项目的预期目标的实现程度 法律文件规定的法定目标 (零基预算) 预算支出的 可行性研究设计的目标 预期目标 专家推荐的目标 决策文件规定的目标,11,0109,234525423423452,(四)审计范围,(2)项目的管理有效性 例如:退耕还林(还草)专项资金项目: 项目管理部门 (监督管理) 项目实施单位 项目实施单位 财政部(拨款) (资金拨付到位) 省、市、县 国家林业局 (配套资金到位) 林业部门 (组织实施) (可行性论证) 乡、镇政府 国家计委 (工程、采购招投标)村、农户 (审批项目),12,0109,234525423423452,(四)审计范围,2、对机构的审计范围 (1)机构的管理目标(法定职责)实现(履行) 情况可以定性描述,也可用定量指标,例如: 非法砍伐(m3) / 全部砍伐(m3)*100% 非法销售海鱼(吨)/全部海鱼销售(吨)*100% (2)公共资源的利用效益,例如: 管理森林面积(平方公里)/管理人员数 完成海鱼销售量(吨)/渔场占有土地面积(亩) (3)机构的管理

      5、控制有效性 针对与目标(职责)有关的内部控制。,13,0109,234525423423452,(五)审计评价标准,1、评价标准的内容 (1)预期目标实现评价的标准 (2)管理有效性的评价的标准 前期决策管理:决策程序、内容和方法 工程建设管理:招投标、合同、质量、工期 资金财务管理:资金到位使用、概算执行、 财务核算监督等; 后期营运管理:管理方式、社会经济效果 2、评价标准的不确定性 审计风险的防范,14,0109,234525423423452,三、局限性和风险(一),1、被审项目或机构的预期目标难以确定 例:某医院内设自助餐厅明年亏损几十万元,审 计人员与有关人员讨论的结果如下; 医院院长: 工作效率目标 营养学家: 健康、营养目标 医院员工: 福利目标 餐厅经理: 就业目标 防范对策:尽量采用权威性的目标来源,例如: 医院管理层关于设立餐厅的决策文件; 自助餐厅的章程等。,15,0109,234525423423452,三、(二),2、评价体系和审计程序不确定 (1)效益审计的对象差异很大,表现为环境、目标、 职责、所使用的资源、提供的服务、管理方式等。 (2)与企业相比,评

      6、价体系的不统一,有两种风险: 评价指标的确定受主观影响大; 评价结果不为被审单位(项目)管理层接受。,16,0109,234525423423452,三、(二),(3)审计程序不统一 准则和指南无法就工作内容和操作规程 作详细的规定; 审计过程的设计随意性大,受主观影响强; 与被审机构(项目)自身业务相冲突。 (4)以上风险的控制方法: 与被审机构(项目)管理层充分协商; 借鉴国际、国外的审计准则或指南; 尽快制定我国审计机关效益审计的指南或 手册。,17,0109,234525423423452,三、(三),(3)缺乏法律依据 审计机关的行为是政府行为(我国),必须 有法律依据; 各国法律对审计机关职责的授权程度不同; 我国的效益审计处于非完全授权的状态; 效益审计可能遭遇越权审计的风险; 解决途径: 延伸审计(在现有职责中寻找突破口) 补充授权(行政法规或部门规章) 修订法律(修改审计法),18,0109,234525423423452,三、(四),(4)依据的资料缺乏可靠性 效益审计应以财务审计、合法性审计为前提, 以确保评价指标测算和评价结果的正确性; 对非财务信息的可靠性缺乏

      7、认定的手段, 例如技术统计资料等; 科学设计收集资料的方法;注意现象之间的 相关联系。,19,0109,234525423423452,四、审计项目的选择(一),1、国外的选题范围很广泛 英国审计署对苏格兰博物馆和艺术馆的服务 和收藏品的安全性进行审计; 对入境机场口岸工作效率的审计,涉及到口 岸员工和入境旅客的人数比例、员工休病假的时 间占全部工作时间的比率等; 英国审计署对肥胖问题的效益审计,指出因 为国人体重超标,国家每年增加15亿英镑的医疗 支出,还提出了一些减少和防范肥胖的措施。,20,0109,234525423423452,(二)选择的背景和步骤,(1)选择的背景 效益审计不属于常规审计,立项需要选择; 审计对象众多(机构和项目)和审计资源不 足存在矛盾,选择有利于审计资源利用效率提高; 编制年度审计项目计划(战略规划)的需要。 (2)选择的步骤(INTOSAI) 确定进行选择的潜在审计领域; 建立用于选择的标准; 确认用于选择的主要信息渠道。,21,0109,234525423423452,(三)选择的标准,1、公共责任风险的大小 审计机关对管辖范围内的审计对象建立动态

      8、 的信息资料库,对其潜在的风险进行关注; 编制年度审计项目计划时,对审计对象的公 共责任风险进行初步评估; 例如:固有风险-被审机构业务的性质、项目资金 的拨付层次多少、管理层和实施人员素质的高低; (采购、工程承包、现金、人事一般属于高风险) 控制风险项目管理部门对实施单位的监管力度、 财务制度和帐户设置、职务分离和授权控制等。,22,0109,234525423423452,(三)选择的标准,(2)重要性的判断 对信息使用者判断、决策的影响程度; (效益审计结果的使用者是立法机构即预算的决 策者、政府和其他公共资源的管理者) 对国家政策和地方经济发展的影响程度; 预算支出(投资)金额的大小等; 是否建立重要性水平?判断基础和比率如何 确定?有待于进一步研究。,23,0109,234525423423452,(三)选择的标准,(3)议会和社会公众关注的程度 (包括政府和新闻媒体); (4)增值性,即节约资源或改进服务质量的空间 和潜力; (5)对审计风险的初步评估,包括 审计主体的资源和能力; 预期效果(法定职责目标)是否明确; 评价标准是否明确; 收集资料的技术要求和难易程度等。,

      9、24,0109,234525423423452,五、审计程序和方法(一),(一)概述 效益审计可以按审计目的分为两类: 经济性侧重于资源消耗 管理审计 效率性侧重于管理程序 (客户中心) 效果性侧重于期望目标 效果审计 (立法中心) 管理审计服务于被审机构和项目的“增值”,效 果审计服务于对公共责任的检查,对于外部审计后 者用得较多。,25,0109,234525423423452,(一)概述,一个完整的效益审计过程,可以包括以下步骤: 1、战略规划选择效益审计的项目(领域) 2、初步研究审前调查 意义:是否立项(开展全面审计)的依据; 编制审计方案(计划)的依据。 3、审计方案(工作计划)-确定效果及目标体系 4、信息收集与分析测算指标、评价效果 5、报告和传递审计结果 6、后续审计,26,0109,234525423423452,(二)实施方案,除6号令一般要求外,应该包括: 1、审计范围,被审单位和延伸调查范围。 2、评价标准的选择,包括被审计项目的预期目标。,27,0109,234525423423452,(三)审计报告,除6号令一般要求外,我国的实务惯例是: 1、情况段:被审项目概况、审计项目概况(可作前言) 2、评价段:就审计范围和目的作全面评价 3、问题(发现)段(详细) 4、建议段:包括对政府宏观管理的建议、对被审项目 的建议。 如果是长式报告,可以设内容摘要。 合法性问题与效益有关的要反映,并分析其对效益的影 响。,28,0109,234525423423452,(四)审计方法,除常规审计方法外,还包括效益审计的特有方法: 1、与管理层讨论(访谈); 2、调查表(问卷); 3、利用专家工作(专业技术性); 4、统计数据测算指标; 5、查阅文

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