十八届三中全会关于土地制度改革的整体部署与下一步如何落实的建议
44页1、十八届三中全会关于土地制度改革的整体部署与下一步如何落实的建议,刘守英 (国务院发展研究中心农村部副部长、研究员) 2013年11月17日,报告框架 一、土地制度的特征与问题 二、十八届三中全会关于土地制度改革的整体框架 三、下一步如何落实的建议,一、土地制度的特征与问题,(一)中国土地制度的特征,1、产权制度 (1) 所有制 农村土地:集体所有 城市土地:国有 (2) 产权安排 农地: 村社集体成员拥有农地农用下的使用、收益和转让; 农地变市地:市县政府征收与转让; 市地:用地单位(地方政府、企业、单位 等)拥有规划控制下的使用权、收益权和转让权。,2、市场特征,(1) 农村土地市场 村社为边界、集体成员可准入 无土地价格的非正规交易 不同类型土地准入规则不一 (承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地) (2) 城市土地市场 地方政府独家垄断土地进入、转让与回收 价格形成机制:卖方垄断下的买方竞争 不同类型用地按不同方式出让(公共目的用地;工业用地;经营性用地),3、增值收益分配,(1) 农民补偿方式 农民得到农业用途的倍数补偿 (2) 收益分配方式 土地用途转换时的增值收益归地方政府
2、获得、使用与支配 (3) 未来分配方式 土地未来增值收益主要归土地占有者,部分归地方政府,(四)管理体制,1. 用途管制和规划管制 2. 规模控制与指标和审批管理,(二)土地非农化与工业化、城镇化用地状况,1、土地非农化进程 1996-2010年,全国建设用地面积增加7410万亩,增幅16.9%,年均增加529万亩。2010年全国土地供应总量645万亩,比2006增长83.8%,2006-2010年间年均新增建设用地714万亩以上。2012年新增810万亩。,1996-2010年,全国居民点工矿用地面积从36113万亩增加到41523万亩,增加了5410万亩,增幅为15.0%,年均增加386.4万亩; 全国交通运输用地面积从2542万亩增加到4138万亩,增加了1596万亩,增幅为62.8%,年均增加114.0万亩; 2003年至2010年,工矿仓储用地平均每年供地量占这一时期供地量的1/3。从建设用地出让的增量看,工业用地占比在40-50之间。,建设用地结构,城市用地状况 建成区面积从2000年的2.2万平方公里增加到2011年的 4万平方公里。,2、土地价格扭曲与低成本工业化,20
3、00-2010年,全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平分别提高297%、308%、528%,工业地价水平提高71 %。,3、征地和土地资本化推动的城镇化,征地保证城市供地 2005-2010年,我国征地面积占新增居民点工矿用地面积比重达67.28%,土地资本化进程 2001年,全国招标拍卖挂牌出让面积占全部出让土地面积比重为7.3%;2006年,全国招标拍卖挂牌出让面积占全部出让土地面积比重为28.5%;2010年,全国招标拍卖挂牌出让面积占全部出让土地面积比重为88.3%。,土地出让和土地抵押融资保证城市建设,2001-2010年间,全国国有土地出让收 入增长了19.9倍。,城市基础设施建设资金20%来自土地出让金,70-80%来自土地抵押融资。 2011年,土地抵押面积450万亩,抵押贷款金额4.8万亿。2012年5.9万亿。,1、城市外延扩张与蔓延: 2000-2011年,全国城市建成区总面积从22439平方公里增加到43603平方公里,年均增长率为6.225%。四直辖市城市建成区面积从1737平方公里增加到3976平方公里,年均增长率为7.816%。省会城市建成区面积从
4、3833平方公里增加到8704平方公里,年均增长率为7.739%。地级市建成区面积从10777平方公里增加到21894平方公里,年均增长率为6.655%。,(三)问题与风险,城市蔓延表现: 2000-2010年间,我国样本城市中普遍发生城市蔓延。全国平均来看,城市市区人口平均增速为35.31%,建成区土地面积增速为99.29%,建成区土地面积增速为人口增速的3.95倍。分地域看,我国东部10省与东北3省城市蔓延指数平均较高,分别为5.72和6.87,而中部和西部城市蔓延指数平均较低,分别为1.97和2.61。,2、土地利用效率低下,全国工业项目用地容积率仅为0.30.6,发达国家和地区一般在1以上。 城市用地中划拨用地比重仍偏高,土地的非市场配置造成大广场、大马路和大办公楼。 城中村的法外不集约利用。 城乡两头占地:城市4万平方公里,农村居民点用地17万平方公里。,沿海发达省份与相关经济体比较,3、用地结构扭曲 工业占比过高,既不集约利用,又挤占城市宜居居空间。工矿仓储用地占建设用地供应的比重多年连续超过40%。城市内部工业用地占比也过高,一般在20%以上,有些甚至超过30%,远远高于
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