政府绩效审计概述

第五章：政府绩效审计,掌握绩效审计的内涵 了解绩效审计与传统财政务审计的区别 了解政府绩效审计的发展历程 了解政府绩效审计产生的动因 熟悉政府绩效审计的基本程序 能够结合我国政府绩效审计的发展情况，分析我国政府绩效审计的存在的问题并提出进一步推进绩效审计的政策建议。,据北京语言大学、中国新闻技术工作者联合会、中国中文信息学会联合发布2004年春夏季中国主流报纸十大流行语（综合类）中，“审计风暴”赫然名列其中。 审计长刘家义： 2010年全国共审计和调查15.7万多个单位，通过上缴财政、减少财政拨款及归还原渠道资金等促进增收节支2099亿元，收回不合规土地8万多亩，促进建立健全规章制度7070项，移送案件线索和事项3092件。 “2010年经济责任审计共审计3.69万名领导干部，82名被审计的领导干部和465名相关问题人员被移送司法机关，” 2010年经济责任审计取得了重大进展，与此同时，还建立了审计整改结果的公告制度，今后被审计单位整改结果都要公告。,第一章 政府绩效审计概述,政府绩效审计的内涵 政府绩效审计与传统计财务审计的关系 政府绩效审计的发展进程 政府绩效审计兴起的动因 政府绩效审计的意义,一、政府绩效审计的内涵,（一）审计 审计是由专职机构和人员，对被审计单位的财政、财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性经济监督活动。 审计是一种经济监督活 动，经济监督是审计的基本职能； 审计具有独立性，独 立性是审计监督的最本质的特征，是区别于其他经济监督的关键所在。 中华人民共和国审计法实施条例第2条对审计所下的定义是:“审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为“。,审计的属性和职能,审计的属性-独立性 机构独立 经济独立 精神独立,审计的职能 经济监督：通过审查，指出错弊，监督执行 经济评价：通过审查核实，评价经济活动 经济鉴证：审计机构和审计人员对被审计单位会计报表及其他经济资料进行检查和验证，确定其财务状况和经营成果是否真实、公允、合法、合规，并出具书面证明，以便为审计的授权人或委托人提供确切的信息，并取信于社会公众的一种职能。,（二）审计类型 按主体分审计的几种类型 政府审计（governmental audit） 政府审计是由政府审计机关依法进行的审计，在我国一般称为国家审计。 我国国家审计机关包括国务院设置的审计署及其派出机构和地方各级人民政府设置的审计厅（局）两个层次。 各国政府审计都具有法律所赋予的履行审计监督职责的强制性。 独立审计（independent audit） 由注册会计师受托有偿进行的审计活动，也称为民间审计。 内部审计（internal audit） 内部审计是指由本单位内部专门的审计机构和人员对本单位财务收支和经济活动实施的独立审查和评价，审计结果向本单位主要负责人报告。,按审计内容: 财政财务审计（financial audit）： 财政财务审计是指对被审计单位财政财务收支的真实性和合法合规性进行审查，旨在纠正错误、防止舞弊。 经济效益审计（economic effectivity audit） 经济效益审计是指对被审计单位经济活动的效率、效果和效益状况进行审查、评价，目的是促进被审计单位提高人财物等各种资源的利用效率，增强盈利能力，实现经营目标。,按审计实施时间: 事前审计 事前审计是指在被审单位经济业务实际发生以前进行的审计。这实质上是对计划、预算、预测和决策进行审计。 事中审计 事中审计是指在被审单位经济业务执行过程中进行的审计。 事后审计 事后审计是指在被审单位经济业务完成之后进行的审计。,（三）审计与会计的区别与联系 审计与会计的联系主要表现在： 审计的主要对象是会计资料及其所反映的财政、财务收支活动。会计资料是审计的前提和基础。 会计活动是经济管理活动的重要组成部分，会计活动本身就是审计监督的主要对象。,审计和会计的区别： 一是产生的前提不同。会计是为了加强经济管理，适应对劳动耗费和劳动成果进行核算和分析的需要而产生的；审计是因经济监督的需要，也即是为了确定经营者或其他受托管理者的经济责任的需要而产生的。 二是两者性质不同。会计是经营管理的重要组成部分，主要是对生产经营或管理过程进行反映和监督；审计则处于具体的经营管理之外，是经济监督的重要组成部分，主要对财政、财务收支及其他经济活动的真实、合法和效益进 行审查，具有外在性和独立性。,三是两者对象不同。会计的对象主要是资金运动过程，通过货币形式对经济运行过程及其结果进行记录和核算；审计的对象主要是会计资料和其他经济信息所反映的经济活动。 四是方法程序不同。会计方法体系由会计核算、会计分析、会计检查三部分组成，包”括了记账、算账、报账、用账、查账等内容，其目的是为管理和决策提供必须的资料和信息；审计方法体系由规划方法、实施方法、管理方法等组成，其目的是为了完成审计任务。 五是职能不同。会计的基本职能是对经济活动过程的记录、计算、反映和监督；审计的基本职能是监督，此外还包括评价和公证。,（二）政府绩效审计 1. 定义： 政府绩效审计是国家审计发展到一定阶段的审计形式，具有独立性的审计机关及其人员利用专门的审计方法、依据一定的审计标准和程序，客观系统地对整个政府部门，包括政府机构、公共事业单位、国有企业和基金会以及政府有关的投资项目等活动的经济、效率和效果进行审查和评价，目的在于通过有效的审计过程，促进政府活动的透明性，提高公共服务质量，从而为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。,2. 政府绩效审计的基本目标定位： 对被审计单位是否经济、有效地执行有关政策进行独立审计检查。 对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告，为决策机构提供相关的评价意见。 发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域，提出审计建议，以帮助被审计单位进行整改。,1949年10月至1983年8月的34年间，我国一直未设立独立的政府审计机关，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构完成。 1982年12月4日颁布实施的中华人民共和国宪法规定了我国实行审计监督制度； 1983年9月，中华人民共和国审计署成立，是国务院的组成部门，县级以上地方各级人民政府也相继设立审计机关，审计工作在全国范围内逐步展开； 1994年8月31日，中华人民共和国审计法正式颁布，自1995年1月1日起施行； 1997年10月21日，国务院发布了中华人民共和国审计法实施条例。 自1983年审计机关成立特别是审计法颁布实施以来，全国各级审计机关不断建立健全审计法规，拓展审计领域，规范审计行为，探索审计方法，审计工作初步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。,我国审计机构： 审计署，受国务院直接领导 7个直属事业单位 25个派出审计局的审计范围涉及66个国务院部委局和直属事业 单位。 18个驻地方特派员办事处 地方审计机关是双重管辖的，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。,审计署早在2000年3月就制定下发了关于 加强审计纪律的规定(以下简称规定)，提出了外出审计的“八不准”纪律。 审计署机关及派出机构不准由被审计单位安排住宿； 不准接受被审计单位安排的就餐和宴请； 不准无偿使用被审计单位的交通工具； 不准参加被审计单位安排的旅游、娱乐和联欢等活动； 不准无偿使用被审计单位的通信工具和办公用品； 不准接受被审计单位任何纪念品、礼品、礼金和各种有价 证券； 不准向被审计单位提出与审计工作无关的要求； 不准在被审计单位报销任何因公因私的费用。,3. 政府绩效审计的范围 （1）政府财政支出中非收益性投资支出部分 具体包括： 一是政府各部门预算支出和其它财政支出。主要审计各项支出是否符合3E标准，是否取得预期效果。 二是财政投入多的重点项目和公共工程支出。 三是专项资金支出、各种基金支出以及国际金融组织和国外政府贷款支出。 （2）政府支出中的收益性投资支出部分 审计的重点是对这部分投资活动的立项、投资过程中的经济性、投资后产生的经济和社会效果是否与预期的效果相一致。,二、政府绩效审计与传统财务审计的关系,在审计目的上 传统审计是一种审查受托财务责任（对资金负责），重点审查财务收支的准确性、合规性和合法性 绩效审计是一种受托管理责任，强调对未来的改进，重点放在经济、效率和效果上。 在审计对象上 传统审计的对象主要是被审计单位的财务收支及其经济活动 绩效审计除此之外还包括审计单位的各项业务活动及其他非经济范畴的管理活动。,在审计标准上 传统审计的标准是会计准则和国家的法律法规，这些标准具有固定性、约束性和强制性。 绩效审计目前还没有一个公认的适用于各种情况的标准，具有相对性和灵活性。 在审计内容上 传统审计仅限于反映审计对象的经济活动和记载其财务收支的各项会计资料，包括会计报表、账簿和凭证等。 绩效审计还包括反映被审计单位行政业务工作的一些工作计划等文件和载体。,在审计方法上 传统审计采用的主要是会计资料检查法 绩效审计不仅采用这些方法，更多的采用的是分析法、评价法等 在审计作用上 传统审计主要是保护资产的完整性，其职能主要是保护性的，作用有限。 绩效审计不仅要监督行政单位经济活动和财务收支的真实、合法，更重要的是要全面评价其经济活动和业务活动的“经济”和“有效”程度，揭示影响其绩效高低的因素及存在的问题，向被审计单位提出改进意见，指出进一步提高绩效的具体途径和办法，其建议性作用尤为突出。,三、政府绩效审计的兴起背景与动因,1977年，最高审计机关国际组织在利马会议上发布的利马宣言-审计规则指南中指出，“除了重要性和意义都不容置疑的财务审计外，还有另一种审计类型的审计，即对政府当局的绩效、效果、经济性和效率进行审计。”审计类型由此被正式划分为财务审计和绩效审计。 1986年，最高审计机关国际组织发布的关于绩效审计、公营企业审计和审计质量总声明，对绩效审计的意义和目标内容进行了详细的阐述，基本上解决了绩效审计的有关理论和技术方法问题。 由于社会经济和各国民主政治的发展，世界大部分国家政府审计一直在不断地实践和开展绩效审计，绩效审计成为大部分国家政府审计的重要组成部分。绩效审计的蓬勃发展，有其深刻的历史背景和雄厚的理论支撑。,（一）政府绩效审计的发展历程,第一阶段：政府绩效审计的萌芽期（20世纪40-70年代） 第二阶段：政府绩效审计的转变期（ 20世纪70-80年代） 第三阶段：政府绩效审计的中心期（ 20世纪90至今）,政府部门支出的不断增加 公民民主意识的日益增强 新公共管理的强力推动 相关方法技术的发展 各种学科知识的理论基础 传统财务审计的失效和失灵,（二）政府绩效审计的动因,四、政府绩效审计的功能,有评价政府活动效益的重依据 是监督政府部门运动的有效手段 有利于提高政府部门的整体形象 有利于改进政府部门的管理绩效,第二节 政府绩效审计的基本程序,政府绩效审计的基本程序 政府绩效审计的困境,二、政府绩效审计的基本程序,借鉴国际绩效审计共同经验，在总结、分析近几年全国各地绩效审计试点经验的基础上，按照我国审计机关审计项目质量控制办法（试行）（2004），实施绩效审计项目，其基本程序一般应遵循“准备实施报告”的总定式，即选择审计项目、初步调查、实施、报告、后续五个阶段，每个阶段都应遵循一定的程序，灵活运用恰当的技术和方法。,一、选择审计项目,审计机关要围绕政府和广大人民群众关心的热点问题和主要工作，结合当地的实际情况开展审计工作。 选择审计项目要立足现有条件，整合现有资源，按照重要性原则、可行性原则、实效性原则、增值性原则，找准突破口以群众关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的项目。,审计准则第三十六条 审计机关从下列方面调查审计需求，初步选择审