《工会法》2001年修改的成功与不足

编者按：目前，我国两亿多职工中还有一亿职工不是工会会员，劳动的组织仍然是一个大问题。2001年工会法的修改仅仅加强了工会的维权作用，但对劳动者最基本的一项权利-罢工仍含糊其词。在我国现阶段，罢工已是不容回避并且较为多见的事实，但在现行立法中却几乎是空白。工会法2001年修改的成功与不足湖南大学法学院教授、博士生导师 王全兴汪敏2005年3月20日摘要：2001年修改的工会法，突出了工会维护职工合法权益的职能，顺应了我国加入WTO的要求，但在罢工、工会会员资格、基层工会委员会成员资格、集体合同、职工民主管理等问题上还存在不足，需要进一步完善。关键词：工会法 2001年修改维权职能WTO不足。我国先后有两部中华人民共和国工会法（以下简称工会法），即1950年6月28日由中央人民政府委员会通过的工会法和1992年4月3日由第七届全国人大第五次会议通过的工会法。1950年工会法是建国初期最早的三大法律之一，旨在保护先进生产力代表者工人阶级的结社权和劳动权益，反映了当时“劳资两利”和“劳资协商”的特点。1992年工会法是在经历了长期的计划经济体制后，商品经济发展到一定阶段，工会工作面临如何转轨以适应党的十一届三中全会以来新形势的需要这样的背景下，对1950年工会法作出全面修改而重新颁布的，它继承了1950年工会法的基本框架，同时增加了工会的性质、地位、任务以及权利义务等重要内容。1992年工会法虽然体现了市场化经济体制改革的需要，但未能反映1992年10月中央明确提出的建立社会主义市场经济体制的精神。由于社会主义市场经济的建立和完善，经济结构的战略性调整，公有制实现形式的多样化和非公有制经济的快速发展，经济关系和劳动关系发生了深刻变革。1 因而，1992年工会法在实施中显现出一定的不适应性。尤其是工会的基本职能不明确和法律责任不到位，工会干部和工会财产缺乏法律保护，工会组建规则不够细化等在新形势下出现的新问题，急需通过修改工会法来予以解决。于是，九届全国人大常委会第二十四次会议通过了关于修改中华人民共和国工会法的决定。对1992年工会法（以下简称原工会法）的内容作了44项修改，修改后的工会法（以下简称新工会法）2，对于适应社会主义市场经济发展的需要，协调劳动关系，规范工会工作，既有许多成功之处，也存在若干不足。一、新工会法的成功（一）突出了工会的维护职工合法权益的职能工会在世界各国的产生和发展，都是基于保护劳动者的直接需求。在市场经济条件下，劳动关系中的劳动者相对于雇主，一般处于弱者地位，单个劳动者不足以与雇主抗衡，在劳动力供大于求的场合其弱势更是明显。根据博弈论的观点，只有当博弈的诸方力量均衡时，才能达成较为公平的结果。而在劳资双方之间，资方有资本优势，而劳方可谓“人多”却不可谓“势众”，没有组织起来的劳动者依然是弱势群体。这种失衡状态不仅导致资方对劳方控制、盘剥的可能，政府及其有关部门也可能在经济目标、地方利益、部门利益的驱动下，自觉或不自觉地偏向资方。故而，劳动者只有结成团体，即组建工会，以团体的力量与资方进行博弈，才可能实现劳资双方的均衡。然而，在计划经济条件下，劳动者在劳动关系中的弱者地位表现不明显，也未得到官方承认。所以，仍受计划经济影响的原工会法未能突出工会的维护职工合法权益的职能。较之原工会法，新工会法特别强调工会维护职工合法权益的职能（简称维权职能），主要表现在：1、提高了维权职能在工会职能体系中的地位。根据原工会法的规定，工会具有组织、教育、参与、维权、服务等职能，新工会法则将维权职能确立为工会首要和基本的职能。在第2条增加了第二款规定：“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。”在第6条第一款增加了维护职工合法权益是工会的基本职责”的规定。工会的其他职能都以维权职能为核心，作为维权职能的展开和延伸。新工会法对工会维权职能的这种定位，应该说是我国工会立法的一次重大突破。 2、规定的维权手段更加完备和有力。新工会法对工会的下述维护手段作了明确规定：（1）干预劳动合同。第20条第一款规定：“工会帮助、指导职工与企业以及实行企业化管理的事业单位签订劳动合同。”此外，新工会法第21条在原工会法第19条的基础上，针对工会干预劳动合同解除的问题，将第二款修改为：“企业单方面解除职工劳动合同时，应当事先将理由通知工会，工会认为企业违反法律、法规和有关合同，要求重新研究处理时，企业应当研究工会的意见，并将处理结果书面通知工会。”（2）集体合同。新工会法第20条第二、三、四款规定：“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。工会签订集体合同，上级工会应当给予支持和帮助。企业违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求企业承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉。”集体合同制度是市场经济国家协调劳动关系的重要机制，也是工会维权的重要手段。新工会法的第20条是对原工会法第18条的细化和补充，其中，特别有意义的是将原工会法第18 条第二款（“工会可以代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同。”）中“可以”二字的删除。这否定了集体合同制度的任意性。（3）组织职工民主管理。随着市场经济的深入发展，以职工代表大会为基本形式的民主管理制度也在企业、事业单位中不断推进。新工会法在保留原工会法关于公有制企业工会委员会组织职工民主管理的规定的同时，还新增公有制企业以外企事业单位工会委员会组织职工民主管理的规定（第37条）。此外，新工会法还针对改革中出现的公司这一新型企业法律形态，新增加了与公司治理结构对应的职工民主管理的规定，即“公司的董事会、监事会中职工代表的产生，依照公司法有关规定执行。”（第39条）（4）参与经营管理。新工会法第38条第一款规定：“企业、事业单位研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见；召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加。”这较之原工会法第32条和第33条，不仅取消了所有制差别，而且还加大了强制性，即将涉及职工切身利益的会议“应当有工会代表参加”，改为“必须有工会代表参加”。（5）参与国家（政府）事务。新工会法第33条在原工会法第28条的基础上，进一步就工会参与涉及职工切身利益的法律、法规、计划、政策、措施的制定，作了“应当听取同级工会意见”、“应当吸收同级工会参加研究”的明确规定。（6）劳动法律监督。新工会法从第19条到第27条，对工会监督企事业单位遵守劳动法律法规，作了比原工会法更为全面和具体并且约束力更强的规定。例如，原工会法第21条规定：“企业侵犯职工劳动权益的，工会可以提出意见调解处理，职工向人民法院起诉的，工会应当给予支持和帮助。” 新工会法第22条在此基础上修改为：“企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，有下列侵犯职工劳动权益情形，工会应该当代表职工与企业、事业单位交涉，要求企业、事业单位采取措施予以改正；企业、事业单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理：（一）克扣职工工资的；（二）不提供劳动安全卫生条件的；（三）随意延长劳动时间的；（四）侵犯女职工和未成年工特殊权益的；（五）其他严重侵犯职工劳动权益的。”这一条的修订强调了工会可利用劳动法律监督手段维护职工的合法权益。又如，原工会法第23条规定：“工会依照国家规定对新建、扩建企业和技术改造工程中的劳动条件和安全卫生设施有权提出意见，企业或者主管部门应当认真处理。”新工会法第23条则修改为：“工会依照国家规定对新建、扩建企业和技术改造工程中的劳动条件和安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用进行监督。对工会提出的意见，企业或者主管部门应当认真处理，并将处理结果书面通知工会。”再如，新工会法增加了工会调查权的规定，即第25条规定：“工会有权对企业、事业单位侵犯职工合法权益的问题进行调查，有关单位应当予以协助。”3、规定了工会实现维权职能的基础条件。   工会实现其维权职能，不仅要有手段，而且还要依赖于相应的基础条件。例如：河南洛阳某原为国有的企业2000年破产后被另外两家公司接管，接管公司对该企业是否成立工会的问题避而不谈，也不兑现接管时承诺的解决原拖欠的下岗职工的生活费、医疗费和劳保统筹金等问题，反而逼令职工下岗。职工们想到了工会。同年6月，该企业召开全体工会会员和职工大会，按程序选举产生了新一届工会委员会和工会主席。然而公司却悍然宣布职代会大会主席团成员全部下岗，查封主席团办公室，封锁工会用车和电话。这一事件暴露出原工会法在维权基础上的欠缺。新工会法在这方面弥补了原工会法的不足。主要表现在：（1）工会建立的保障。针对全国两亿多职工中还有一亿职工不是工会会员，以及一些外商投资企业、私营企业和乡镇集体企业工会组建工作存在阻力、进展缓慢和覆盖率偏低的情况，新工会法强化了工会建立的保障。关于工会基层组织的建立，原工会法仅有第12条第一款的规定，即“企业、事业单位、机关有会员25人以上的，可以建立基层工会委员会；会员不足25人的，选举组织员一人，组织会员开展活动。”新工会法则在第10条中对此作了修改和补充。即在将有会员25以上的单位“可以建立基层工会委员会”修改为“应当建立基层工会委员会”的同时，还增加规定：会员不足25人的可以单独建立、也可以由两个以上单位的会员联合建立基层工会委员会；企业职工较多的乡镇、城市街道，可以建立基层工会的联合会。并且还在第11条增加“上级工会可以派员帮助和指导企业职工组建工会，任何单位和个人不得阻挠”的规定；第12条增加“任何组织和个人不得随意撤销、合并工会组织”的规定。（2）工会干部权益的保护。工会在协调劳动关系和维护职工合法权益时，难免会与企业发生矛盾，因此造成工会干部自身权益受侵犯的现象日益增多，有的以种种理由解除为职工维权的基层工会干部的劳动合同，或将其调离原工作岗位，或降低其工资待遇，还有的在工会干部劳动合同到期后以种种理由不续签合同。鉴于此，新工会法增加了许多保护基层工会干部合法权益的规定。例如，第15条第二款规定：“罢免工会主席、副主席必须召开会员大会或者会员代表大会讨论，非经会员大会全体会员或者会员代表大会全体代表过半数通过，不得罢免。”第18条规定：“基层工会专职主席、副主席或者委员自任职之日起，其劳动合同期限自动延长，延长期限相当于其任职期间；非专职主席、副主席或者委员自任职之日起，其尚未履行的劳动合同期限短于任期的，劳动合同期限自动延长至任期期满。但是，任职期间个人严重过失或者达到法定退休年龄的除外。”第40条第二款规定：“基层工会的非专职委员占用生产或者工作时间参加会议或者从事工会工作，每月不超过三个工作日，其工资照发，其他待遇不受影响。”这比原工会法同一内容的第34条规定增强了可操作性。另外，第51条规定：“违反本法规定，对依法履行职责的工会工作人员无正当理由调动工作岗位，进行打击报复的，由劳动行政部门责令改正、恢复原工作；造成损失的，给予赔偿。对依法履行职责的工会工作人员进行侮辱、诽谤或者进行人身伤害，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚未构成犯罪的，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定处罚。”第52条中规定：工会工作人员因履行本法规定的职责而被解除劳动合同的，由劳动行政部门责令恢复其工作，并补发被解除劳动合同期间应得的报酬，或者责令给予本人年收入二倍的赔偿。这样的规定强调保护工会干部的合法权益，有利于其更好地发挥协调劳动关系、维护职工合法权益的作用。