我国农民工社会政策的变迁一个分析框架及其应用

我国农民工社会政策的变迁：一个分析框架及其应用李莹 周永新2013-1-31 10:42:37来源：中国人民大学学报2012年第5期【摘要】关于我国农民工的福利与社会政策问题，已有的研究多专注于实际状况与问题，从一定的理论视角出发进行的研究并不多。综合考量以往研究成果以及我国农民工面临的问题后建立的农民工社会政策决定分析框架，有助于对我国进入新世纪以来国家关于农民工社会政策的转变进行分析。近年来，我国各级政府在农民工政策选择转向中发挥了较大作用，但中央政府责任承担过少，对于地方政府的激励、约束措施不足，导致政策实施效果差强人意。因此，今后农民工社会政策的实践效果与社会权利的平等获得，在很大程度上取决于中央政府的责任承担，包括在中央层面的组织机构、制度创新以及资源供给上作出适当安排。【关 键 词】社会政策理论；农民工社会政策；影响因素；发展路径【作者简介】李莹，哲学博士，中国人民大学劳动人事学院讲师；周永新，香港大学社会科学院教授。20世纪90年代以来，农民工问题成为学术界研究的一大热点。很多学者采用在某一个或某几个具体城市进行调查的方法，提供了大量关于农民工当前的生活情况、所面临的问题与福利保护状况的事实资料以及具体的政策建议。相比之下，从现存的社会政策理论出发，探讨我国农民工的社会政策制定及发展问题的研究成果则较少。由于这类研究的缺乏，导致对当前农民工问题的研究经常被淹没于大量细致的事实报告以及针对不同问题的各种意见之中，缺乏对农民工社会政策发展的总体形势的估计，以及对不同政策建议进行筛选、整合的宏观视角与把握。本文旨在缩小这一研究差距，首先简要介绍关于社会政策发展的主要理论，并探讨这些理论对于中国的适用性。其次，建立一个分析我国农民工社会政策问题的研究框架，继而结合实际情况对我国近年来的农民工政策进行具体分析。在此基础上，本文对我国农民工社会政策的主要影响因素及改革路径提出了自己的见解。一、建立农民工社会政策决定分析框架的必要性农民工问题，很大程度上是指农民工在其所工作的城市公民权的缺失与保障不力的问题。简单来说，便是农民工虽然在城市工作、生活，但是不能得到与城市居民同等程度的待遇。自20世纪90年代以来，农民工的公民权问题逐渐成为社会各界关注的热点问题之一。这种关注始于人们逐渐提高的对于农民工在城市所处劣势地位的认识。突出的例子包括农民工子女入学问题，以及农民工劳工权益频被侵犯的问题。这些问题引发了赋予农民工同等公民权的呼声。马歇尔根据对英国社会的考察，认为公民权包括三个要素：基本公民权(保障个人自由所需的权利，如人身自由、言论自由、思想自由，财产占有以及签署契约权利等)，政治参与的权利，以及在社会认可标准上享受文明生活的社会权利。但就中国目前的状况而言，笔者认为，农民工公民权问题的核心在于社会权利的实现。这是因为，在基本公民权方面，农民工与城市居民基本没有差异。在政治权利方面，农民工虽不能获得与城市居民一样的政治权利，但其实城市居民本身的政治参与途径与效度也是有限的。即使赋予农民工同等权利，其借此争取自身利益改善、影响政策制定的效果可能也是微弱的。相比较而言，当前与农民工自身利益密切相关的，是农民工在就业地社会权利的缺失，包括相对于城市居民而言，在就业、教育、获得社会保护与救助等方面基本权益的缺失。这些与农民工的生活质量息息相关的实际权益的缺失是导致当前农民工福利水平低下以及种种极端行为的主要原因。应该说，农民工的出现是中国城市化过程的必然产物，而农民工社会权利缺失问题则带有中国特定政治制度环境的烙印，尤其是城乡分割的户籍制度以及相应的就业、福利管理制度。农民工社会权利的获得便涉及对既有制度安排的变革。近年来，变革农民工政策，给予农民工与城市居民同等地位的呼声越来越高。一方面，大众媒介以及很多学者出于同情或社会平等的理念，呼吁给予农民工更多尊重和保护。另一方面，进入21世纪以来，政府部门从消除社会矛盾，促进社会和谐发展的角度，认识到提高农民工待遇的必要性。改革农民工政策的社会氛围、政治意愿似乎已经具备。进入21世纪以来，学界和大众媒介从农民工面临的具体问题出发，提出了不少对策建议，政府部门也推出一系列新措施，期望解决农民工在就业、社会保障、子女教育等方面受到的不公平待遇，促进其在城市的平等地位与权利。然而，农民工距离获得与城市公民同样的社会权利仍有很大差距。已经推出的一些措施，实施效果也差强人意。这样的政策进程与表现需要我们对农民工社会政策变革进行更多理性的思考。本研究致力于综合考量农民工社会政策变革的推动力量以及阻碍因素，对当前政策进程、效果以及未来可能的路径选择进行讨论。这便需要我们建立一个分析框架，这一框架应该包含可能影响政策制定的相关主体及因素，并勾勒出各主体及因素之间的作用机制。这一分析框架将有助于政策制定者在制定政策时协调各方利益，同时有助于学界及公众了解政策变革可能带来的利益重组以及重点、难点与突破口，进而合理估计政策变革的进程，作出切合实际的路径选择。二、社会政策与福利发展的主要理论及对于中国社会政策研究的启示关于国家福利与社会政策，国外学界已经建构了一些理论用于解释社会政策的发展，这里将对主要的理论作一个简单介绍。根据分析层次以及研究视角的不同，这些理论大体上可以分为三类：(一)宏观理论显然，不同理论在分析层次上多有不同。在解释社会政策发展的理论中，主要有工业化理论与马克思主义理论，它们在比较高的抽象层次上对社会政策与国家福利的发展作出了解释，从而明显区别于其他理论。并且，这两个理论都试图用一个普遍适用的逻辑对国家福利在不同国家的发展作出解释。1首先，工业化理论应用工业化的逻辑来解释国家福利的发展。23该理论认为，一方面，随着工业化的发展，传统的福利供给者如家庭和社区的作用逐渐减弱，同时，由于更加频繁的工业事故、现代疾病、结构性失业等等，社会需求不断增长；另一方面，工业化创造了新的资源，这些资源可以被政府利用来满足日益增长的社会需求和工业化的需要。4567这也就导致了国家福利的兴起。该理论强调工业化对国家福利发展的决定性作用，认为正在经历工业化的国家都会产生相似的社会保护项目，或随着工业化的推进，各国间的社会政策与福利的差异会逐渐缩小。89其次，有国外学者认为，马克思主义理论是从资本主义发展的功能需求的逻辑来解释国家福利的发展的。1011该理论认为，社会保障项目在资本主义社会中具有独特的功能。一方面，国家福利具有对工人阶级进行社会控制的功能；另一方面，国家福利项目促进资本主义社会的顺利运行。12由于国家福利政策具有这些重要的功能，它们才在众多的资本主义国家获得了发展。在国外一些学者看来，工业化和马克思主义理论均表现出浓厚的功能主义的色彩，并且都预示了在不同国家，社会政策的发展会有一种趋同的趋势。1314但无数的事实证明，这两个理论并不是有效的。1516最大的问题在于，由于他们强调用一种普遍适用的逻辑来解释社会政策的发展，其目光主要集中在各国社会福利发展的共性上，这使他们不能解释各国间社会政策与福利的巨大差异，以及一国之内各社会项目之间的差异。17181920除了这两个较为宏大的理论，还有一些理论试图在更为实际的层面上揭示社会政策与国家福利的发展。根据它们研究视角的不同，这些理论又可以分为两类。21一类主要关注社会群体的力量，一类强调国家在政策制定中的作用。(二)社会群体视角有两个理论应用社会群体的影响来解释社会政策的发展，它们是：社会民主理论(the Social Democratic Theory)与利益群体理论(Interest Group Politics)。社会民主理论认为，来自工人阶级的压力是国家引入与扩张各种福利项目的原因。这个理论的拥护者指出，劳工运动和社会民主党派是推动国家发展社会福利的主要行动者。2223典型的过程通常是这样：很高比例的工人被组织进工会，工会导致社会民主或劳动党派的诞生，这些党派在选举中又会得到工人的支持。简单来说，就是工人运用他们选举的力量来为他们的代言人获取政治权力，同时影响政策决定，促进政策决定者引入需要的社会保护项目。24与之不同的是，利益群体理论强调不同利益群体之间而不是阶级之间的冲突。25这个理论指出，依社会成员的不同属性，比如宗教、语言、种族、经济地位、性别、年龄等，存在不同社会群体，它们之间的利益冲突削弱了产生全国性的社会运动的可能。但同时，拥有共同利益和价值观的人们会组织在一起对政策制定者施加压力来促进他们的利益。2627简言之，利益群体理论将国家福利的扩张归因于利益群体的压力。28显然，社会民主理论与利益群体理论在哪些社会行动者是影响政策制定的主体问题上存在分歧，但它们都强调了社会群体在国家福利发展中的决定作用。这也是把这两个理论放在一起介绍的原因。(三)国家中心视角国家中心的分析视角(State-centered Approach)主要是由美国学者斯考切波(Skocpol，T.)发展起来的。293031这一分析视角既包含制度主义(Institutionalist)成分32，也反映了传统国家主义(Statist)分析的元素。首先，简单来说，国家可概括地理解为中央决策机构。33斯考切波给出了一个更加详细的定义。她将国家定义为：“一套相互有别的组织，对一片领土及其上人民拥有主权和强制性控制，在与其他国家的竞争中维护并且扩展这些权利”34(P43)。具体来说，斯考切波认为，“国家的核心组织包括行政的、司法的和治安机构”35(P43)。斯考切波提出了在社会政策研究中探讨国家角色的两个分析策略。3637第一个策略将国家视为一个影响政治形态的制度安排。核心的观点认为，国家的结构安排影响社会群体的形成以及它们参与、影响政策制定的能力；并且，前一时期的政策会影响后一时期的政治形态，进而对当前的政策制定产生影响。第二个分析策略是将国家本身视为一个行动者，这个行动者不仅要回应社会群体的需求，而且在政策制定上有她自己的影响力。因此，这个视角的分析关注国家在政策制定中的自主性，也即国家在制定政策时可以在多大程度上不受社会力量的影响，其具体的政策主张与投入是什么，以及国家达到其政策目标的能力有多大。(四)对于中国社会政策研究的启示迄今为止，以上几个解释社会政策发展的理论中，还没有哪一个是被广泛接受的，或者被认为是普遍适用的。38首先，两个采用宏观视角、试图用普遍适用的逻辑解释社会政策的理论工业化理论及马克思主义理论，因为其不能解释国家之间以及国家内部各社会福利项目间的显著差异，遭到批评。相比较而言，社会民主理论、利益群体理论以及国家中心的视角更关注政策制定的具体过程，因而能够抓住具体的影响因素，进而解释一国社会政策的具体形态及与他国的不同。具体来说，这些理论提供了两个不同的研究视角。39第一个是社会群体的视角，主要采用从下而上的方式来解释社会政策的发展。这一视角提醒我们关注社会群体的诉求以及他们影响政策制定的能力，比如，要关注各社会群体的偏好，采取的行动，以及他们可能对政策制定者施加的种种影响等等。另外一个是国家中心的研究视角，即采用自上而下的方式来解释社会政策的发展。具体而言，国家中心理论的研究者认为，一国的制度安排，比如，政府的政策决策机制，公民参与政策决定的制度安排与渠道等等，都会影响政策的出台以及具体形态，因而值得注意。此外，原有社会政策会影响新时期政策的制定。并且，除了作为一个制度集合，国家本身还是一个行动主体。在政策制定