BOT项目的国际招标案例分析

电厂BOT项目的国际招标案例外商投资特许权，是指政府为了吸收外商投资建设基础设施而采用的一种投融资方式。政府通过特许权协议，在规定的特许期内，将基础设施项目的特许权授予外国私人投资者（即特许权项目公司），由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护。在特许期内，项目公司拥有特许权项目的所有权和经营权，特许期满内，项目公司拥有特许权项目的资产无偿移交给政府。 外商投资特许权（以下简称BOT）是三个英文单词的缩写，即Build-Operate-Transfer（建设-运营-移交）或者Build-Own-Transfer（建设-拥有-移交）在实践中，BOT也代表了其他一些含义：BOO（Build-Own-Operate，建设-拥有-运营）；BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建设-拥有-运营-移交）；BRT或BLT（Build-Rent或Lease-Transfer，建设-租赁-移交）；BOT (Build-Transfer-Operate，建设-移交-运营)；BT（Build-Transfer，建设-移交，回购价可以分期偿付)，等等。一、项目背景情况1995年5月，国家计委正式批准来宾B电厂作为BOT投资方式的试点项目，也使该项目成为我国第一个经国家批准的BOT试点后，来宾电厂就开始了整个项目的招标准备工作。整个招标过程分为几个阶段：资格预审、投标、开标、评标、谈判、草签协议。 BOT作为项目融资的一种方式，是国际经济合作发展到一定阶段的产物。在第一次世界大战之前，许多基础设施建设项目（如铁路、公路、桥梁、电站、港口）就已开始利用私人投资，这些私人投资者为了赚取巨额利润而甘愿承担所有风险。然而一战后直至二战后相当长的一段时间里，基础设施建设主要由政府部门来承担。这种模式给各国政府带来了许多负担，尤其是对那些普遍缺乏资金的发展中国家来说，在许多情况下，根本无法满足基础设施建设所需的资金。70年代末到80年代初，随着世界经济形势的逐渐变化，经济发展、人口增长、城市化等导致对交通、能源、供水等基础设施需求的急剧膨胀；经济危机和巨额赤字使政府投资能力大为减弱；债务危机使许多国家的借贷能力锐减，从而亟需减少投资项目的预算资金。赤字和债务负担迫使这些国家在编制财政预算时实行紧缩政策，转而寻私营部门的投资。在这种背景下，许多发展中国家开始重视并鼓励以BOT方式兴建基础设施项目。这种项目一般按有限追索权方式投资，特许权项目公司根据与东道国政府或与该政府某一机构签定的项目协议，进行私营项目的建设和运营，并在运营期终了时把项目移交给东道国政府，移交时一般不付给任何费用，或只付给一点象征性费用。目前，在一些国家已有相当多的BOT项目建成并投入运营。从各国的实施情况看，BOT方式主要有以下作用和优势：第一，它是一种吸收外资的有效手段。以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的国外私人资本，投资基础设施建设，这样既可弥补本国建设资金的不足，同时也可以改变投资环境。第二，可减轻政府的财政负担。采用BOT方式建设的项目，其融资风险及责任均由投资者承担，政府不提供任何信用担保，因此，它是降低政府财政负担和债务的一种良好方式。第三，通过BOT方式，可借鉴和利用私营机构市场化的经营原则和经营方式，获取潜在的经济和社会效益。改革开放以来，吸收外商投资作为我国对外开放的重要内容，对促进我国经济的发展，增强综合国力，发挥了重要作用。截止到1997年底，我国已累计批准外商投资企业30.37万多家，实际利用外资2205亿美元，在吸收外商投资的数量和增长速度上取得了令世人瞩目的成就。但外商投资的产业结构不尽合理是我们急需解决的问题之一。大量的外商投资集中于一般的加工工业项目和房地产项目，投资于能源、交通等基础设施和基础产业的比例很低。而长期以来，我国能源、交通等基础设施发展滞后形成"瓶颈"，制约着国民经济的发展。因此，外商开始逐渐看好我国的电力、交通等基础设施市场。但鉴于基础设施项目具有投资大、回收期长的特点，许多外商纷纷要求以BOT方式投资于我国基础设施和基础产业的建设。为适应我国继续扩大吸收外商投资规模、不断拓展外商投资领域这一新形势的需要，我国在80年代中期即有过BOT投资方式的实践，1984年兴建了我国第一个BOT基础设施项目-广东沙角B电厂。从1995年开始，国家正式组织BOT项目试点，并先后批准了广西来宾B电厂、湖南长沙电厂A厂、四川成都水厂等项目。二、BOT项目的一般程序典型的BOT项目要经过以下几个阶段：项目的确定、招标、中标、开发、建设、运营、移交。这些阶段如下表： BOT项目的确定和实施一、项目的确定初步可行性政府审定二、招标采购程序资格预审招标文件项目协定标书评估三、投标组成联营集团/建立项目公司可行性研究确定发起人提交整套投标文件四、选定中标人评标谈判/调整授予项目五、开发组成项目公司贷款协定建筑合同供应合同承购合同运营和维护协定六、建设工程和安装测试验收技术转让七、移交移交程序（一）在项目的确定阶段。必须首先确定项目是否必要，政府有关部门要查明在某一特定的地方和期间内，是否需要再建设发电厂，或一条道路、一座桥梁、一项城市运输系统、一项港口设施或者其他对国家经济具有重要性的基础设施。然后再重点研究是否需要采用BOT方式，并进行初步可行性研究，对项目的规模、技术选择和潜在的收入流量进行认真的分析。在确定了采用BOT方式以后，政府还应任命或者以签合同方式聘用一名"项目管理人"，对项目进行必要的指导、协调。（二）在招标阶段。有几种不同方式，包括公开招标、邀请招标或者议标方式。一般而言，无论采取什么招标方式，政府都要对潜在的投标者进行资格预审，这是BOT招标的最大特点之一。经验表明，在这一阶段政府并不以投标者人数多少为首要考虑因素。相反，投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资者等项内容是政府设计招标采购程序的出发点。招标文件一般都会提供项目的详细内容，列出必须达到的具体标准，包括规模、时间、履约标准以及项目收入的性质和范围等。一套高质量的招标文件和透明度强、规定明确的招标程序对BOT项目成功来说是至关重要的。有经验的投标者都会将招标文件和招标程序视为项目可行性和东道国政府决意搞成项目的重要标志。而从东道国政府的角度来说，招标文件确定的所需达到的"标准条件"在很大程度上决定了竞争和投资者的质量，因此，选定最合适的项目联营集团往往是BOT项目能否成功的最重要的一个决定因素。 （三）在投标阶段。作为对投标邀请书的响应，一些感兴趣的投资者或发起人通常会组成一个联营集团，共同提出一份满足招标文件要求的标书。一般来说，联营集团的成员在这个阶段会就费用分担、各成员在项目中应起的作用及项目结构达成初步协定。此后，联营集团将进行更具体的项目可行性研究，这对筹资决定的作出和引资能力的增强是一个至关重要的因素。然后，联营集团将争取潜在的贷款人、股本投资者及承包商和供应商初步表示兴趣，并作出临时性的贷款承诺或提出合同价格，以便在此基础上编出投标书。（四）在定标阶段。政府将组成评标委员会，对响应投标邀请书而提交的每一份标书进行评估，选出中标候选人。评审BOT项目的标书，一般来说不会以价格为惟一依据。评审的依据是价格、可靠性经验等综合因素，以及所设想的拟议项目能在多大程度上给当地政府带来其他益处，包括节省外汇、促进技术转让以及提供就业机会和为本地雇员和承包商提供培训等。有时，东道国政府也会与投标人进行直接谈判，对标书作出改进。在初步选定标书后，政府将请中标人制订并签署最后的合同文件。（五）在项目开发阶段。中标联营集团的成员要组成项目公司或确定项目公司的结构，提供实现项目所必要的股本缴款。发起人可以开始或再度与承包商和供应商联系，争取对有关条件和价格作出更明确的承诺。在得到这些承诺后，项目公司就可以同政府就最终的特许权或项目协定进行谈判，并就最后的贷款协定、建筑合同、供应合同以及实施项目所必须的其他附属合同进行谈判。经过谈判达成并签署所有上述协定以后，项目将开始进行财务交割，财务交割日即贷款人和股本投资者预交或开始预交用于详细设计、建设、采购设备等资金的日期。（六）在项目建设阶段。一旦项目进行财务交割，建设阶段便正式开始。当然，并不是每个特定项目都可以清清楚楚地分成这几个阶段。有时，一些现场组装或开发甚至某些初步建设可能先于财务交割进行。但是，项目的主要建筑工程和主要设备的交货一般只会在财务交割之后进行，到那时项目才有贷款资金支付。当工程竣工、项目通过规定的竣工试验，项目公司和东道国政府原则上接受了已经竣工的项目后，建设阶段便告结束。（七）在项目运营阶段。项目运营阶段将持续到特许权期满。在这个阶段，项目公司将直接地或者通过与运营者缔结的合同来运营项目。在这段期间，应按照规定对项目设施进行保养。贷款人、投资者和当地政府可以对设施进行检查。如果项目的一揽子融资计划既包括建设贷款又包括长期融资，那么运营阶段一开始便可支取长期融资资金，建设资金也将得到偿还。（八）在项目移交阶段。特许权期满时，向当地政府移交项目。一般来说，项目的设计应能使BOT发起人在特许期间还清项目债务并赢得预期利润，这样，项目最后移交给当地政府时不索取任何补偿，或只索取一点点象征性的补偿。当地政府在项目移交时关注的问题是确保项目保养良好，实现了充分的培训和技术转让，这样政府便能继续运营该项目。目前，我国还没有一部专门关于BOT项目确立和实施的法律或行政法规。根据国务院有关行政主管部门的现行规定和已有的BOT项目试点情况，我国的BOT项目主要是指由省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级城市人民政府以及地方政府或者国务院有关主管部门授权的国有独资公司或者公用事业单位，通过特许协议，准许境外投资者依据中国有关外商投资企业的法律、行政法规成立的项目公司，在规定的项目期限内，承担项目的投融资、建设、运营和维护，并在项目期满后，将项目设施及权益无偿移交给地方政府或者授权机构。按照现行管理体制，国务院计划主管部门会同国务院有关主管部门负责BOT项目的组织和协调，并依据法律和行政法规的规定以及社会公共利益的要求，对项目公司的建设、运营和移交进行监督、管理。在我国兴建BOT项目，必须是符合国家产业政策的交通、能源、城市供排水等基础设施项目。BOT项目的项目期限一般根据项目投资、投资风险和投资回收期的长短确定，大多不超过30年。三、来宾电厂BOT的招标过程按照有关部门的现行规定，我国BOT项目的确定和实施，一般要经过以下一些程序。（一） 项目公司的设立BOT项目由项目所在地地方政府的计划部门会同同级项目主管部门上报项目建议书（即可行性研究报告），经国务院行业主管部门提出审查意见后，由国务院计划主管部门商请国务院有关主管部门审批。重大项目由国务院计划主管部门审查后，报国务院批准。项目建议书获得批准后，由地方政府或者授权机构负责组织编制资格预审及招标文件，并开始招标工作。评标委员会由国务院计划主管部门、国务院有关部门和地方政府的成员以及有关经济、技术、法律方面的专家组成。 地方政府或授权机构在发售招标文件前，应当对有意向参加投标的境外投资者进行资格预审。资格预审邀请书和招标公告应在两家以上全国发行的报刊上刊登，其中至少一家是面向海外发行的全国性报刊。（二）资格预审阶段编制资格预审文件。由于BOT项目的专业性较强，一般来说，资格预审文件的编制都由政府委托专业咨询公司完成，但资格预审文件发出前要经过政府的审查和批准。资格预审文件的主要内容包括：项目概述、项目范围、需要申请人提供的有关资料、资格预审评审标准、预期进度安排等内容。刊登资格预审通告。资格预审通告要刊登在国内外有影响的、发行量