对我国当前财税制度改革的分析

对我国当前财税制度改革的分析 摘 要：财税改革是我国改革开放的重要组成部分，其核心是创新包含税收制度在内的财税制度体系，改革财政管理体制，以便正确处理政府与非政府部门之间的相互关系，以及政府系统内部各层级之间的关系，最终解放和发展社会生产力，促进国民经济发展，增强综合国力，造福广大人民。因此财税改革的根本落脚点是重塑资源配置力量，优化资源配置方式与改革收入分配制度。财税制度是上层建筑的构成要素。财税改革既决定于财税关系的变化，也决定于上层建筑中的其他要素及其变化，因此财税改革与改革开放相辅相成。财税改革既是改革开放的一个重要突破口，对改革开放有巨大的推动作用；财税改革的实施又以改革开放为依据，其进程离不开改革开放的持续发展，它在改革开放的不同阶段有不同的时代烙印和改革重点。关键词：财税改革；改革开放；背景；重点；趋势1、 我国财税体制改革的总体回顾（一）30多年中国财政管理体制变迁政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心是明确各级政府间职责划分和财力分配。适应经济体制转轨的需要，财政体制于1980年、1985年和1994年进行了重大调整1.1980年实行“划分收支，分级包干”体制。从1980年起，国家下放财权，在预算管理体制上实行“划分收支，分级包干”的办法，俗称“分灶吃饭”体制。2.1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”体制。经过1983年、1984年两步“利改税”改革后，税收成为国家财政收入的主要形式。因此，中央决定从1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制。3.1944年分税制财政体制改革。分税制改革的主要内容可以用“三分一转一返还”来概括：以法规的形式明确中央与地方事权的划分、中央与地方收入划分，同时分设中央和地方两套税务机构，分别为中央政府和地方政府筹集收入；明确中央财政对地方财政税收返还数额和过渡时期的转移支付办法。（二）与财政管理体制改革平行的税收体制改革1978年以来，税收体制的改革主要集中于调整国家与企业的分配关系，构建符合社会主义市场经济要求的复合税制体系，充分发挥税收对经济运行的调控作用。按改革的关键时间点划分，可分为以下三个改革时间段：1.1978年至1982年的税制改革。1978年至1982年，成为我国税制建设的恢复时期和税制改革的准备时期。从1980年9月到1981年12月，五届人大先后通过了中外合资经营企业所得税法、个人所得税法和外国企业所得税法，初步形成了一套涉外税收制度，适应了我国对外开放初期引进外资、开展对外经济合作工作的需要。2.1983年至1994年的税制改革。1983年，国务院决定在全国试行国营企业利改税，即第一步利改税改革，将建国之后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润、国家不能向国营企业征收所得税的禁区，成为国家与企业分配关系的一个历史性转折。3.1994年工商税制改革。1994年工商税制改革是建国以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的税制改革。改革内容包括：全面改革流转税，以实行规范化的增值税为核心，相应设置消费税、营业税，建立新的流转税课税体系，对内资企业实行统一的企业所得税并统一个人所得税。改革之后的我国税制，税种设置由原来的37个减少为23个，初步实现了税制的简化、规范和高效的统一。2、 我国财税体制改革与发展30年的基本经验总结 （一）财政职能转变必须与政府职责的转换同步进行1944年分税制前的财政包干制，事先确定中央和地方各自的预算收支范围，以及地方预算收支包干基数，地方依照基数收支包干，在划定的范围内，自求平衡。政府职能未能突破计划经济的框架，各级政府的事权、财权划分含混不清。1994年的分税制改革，改变了传统放权让利的改革思路，在初步划分中央与地方各自事权的基础上，按税种划分中央与地方的财政收入。尽管为了使改革顺利推进，不得不保持了地方的既得利益格局，在存量上依然存在包干制的痕迹，但在增量的安排上，则倾向于向新的体制过渡，这标志着财政体制改革迈出了关键性的一步。因此，在财政体制改革过程中，必须明确划分政府与市场的界限，处理好财政职能转变与政府职责转换的协调性问题。（二）财税体制改革必须与现实国情结合，走渐进式改革道路我国的特殊国情决定了改革只能走渐进式的道路，以照顾各方面的利益，减少改革的阻力与成本。在改革的探索期，放权让利的改革思路有利于冲破高度集中的计划经济体制带给企业、农村、农民和地方政府的重重束缚，逐渐引入竞争和激励机制，塑造多元利益主体，增强微观经济主体和国民经济的活力。尤其是在改革初期，这对于打开改革的突破口至关重要。在利益激励之下，长期以来在计划经济体制下被压抑的创造力瞬间释放出来，创造了国民经济长足发展的奇迹。党的十四大提出建立社会主义市场经济是我国经济体制改革的目标模式后，则必须按照市场经济是法治经济的内涵要求，明确政府放权让利的界限和度，走渐进式改革道路。（三）财税体制改革与国有企业改革、金融、投资体制改革协调推进 构建社会主义市场经济体制不是财政单兵推进的改革，需要国有企业改革、金融体制、投资体制等领域改革的协调推进。财税体制改革的推进，进一步理顺政府与国有企业的分配关系时，必须以国有企业改革的同步推进为前提，构建自主经营、自负盈亏的国有企业经营实体，国家以对国有企业的出资额享有经营管理权限。以放权让利为特征的财政体制改革并非否定财政的调控地位，强化金融在国民经济运行中的地位。财政职能的不健全和宏观调控的功能“缺位”，不仅极大地限制了财政政策的选择空间，同时又反过来对银行信用造成了畸形的依赖，对货币政策产生了“缠绕性”的干扰与冲击，必然使财政、货币政策各自作用的正常发挥及二者的协同配合出现困难。3、 继续深化财税体制改革的政策建议（一）推动政府间财政关系的进一步完善推动省以下财政体制的改革。1994年的分税制改革主要解决中央与省级政府之间财权划分的问题，而对于省以下各级政府之间财力划分的比例、规范等问题，却远未涉及。在实际运行过程中，省级政府多模仿中央与省级政府的财权划分比例，处理省级政府与地市级政府的财力划分。而中国长期以来的官场政治“潜规则”，也使得下级政府在与上一级政府在财力划分比例、税种归属等问题上，根本不可能有与上级政府讨价还价的余地，被动地接受上级政府的财力分配，这样也就造成了财力不断上移，事权却不断下放，基层政府的日子越来越难过。建议财政部总结归纳各地省以下财政体制框架的先进经验和成功做法，制定出一个相对统一的省以下的财政体制改革思路与方案，供各地参考使用，具体做法则由各地根据自己的实际情况制定相关实施细则。改革的内容应包括省以下各级政府的事权划分、财力分配、税种分配、转移支付的办法等内容。进一步完善政府间财政转移支付制度。规范的政府间转移支付对于均衡中央和地方政府之间财权与事权的不对称性、实现区域间公共服务的均等化，发挥着极为重要的作用。而要建立起规范的政府间财政转移支付制度，必须从目标、机制、实施方法等方面来加以明确。进一步明确我国财政转移支付的基本公共服务均等化的目标导向，规范转移支付方式，改革转移支付资金的分配办法。（二）适应客观经济环境的变化，推动新一轮的税制改革加大税制对自主创新和实现经济可持续发展的引导力度。流转税方面将生产型增值税改为消费型增值税。生产型增值税改为消费型增值税，一方面可以与国际惯例接轨，减少重复课税，增强我国产品的国际竞争力，另一方面可以增强增值税的链条机制，真正发挥增值税的中性作用。所得税方面，梳理现行的鼓励自主创新的所得税优惠，改变当前的园区型优惠为产业型优惠，改变当前的直接的税基减免式所得税优惠为间接的税额扣除式的所得税优惠，提高税制鼓励自主创新的政策效果。改分类所得税制为综合与分类相结合的个人所得税制，以充分反映纳税人的综合纳税能力。拓宽税基，合理确定费用扣除标准，使法定扣除标准与纳税人实际生活负担相接近，同时可以考虑家庭人员的不同构成以及基本生活需求的实际情况，增加专项扣除，使其更有利于低收入阶层的纳税人；统一累进税率，减少税率级次，降低名义税率。在税收征收管理上要提高征管水平，建立严格的双向申报和交叉稽核制度，逐步建立和完善个人收入监控体系和财产申报制度。完善地方税体系，确定地方税主体税种。建立较为独立的地方税体系，就要科学地划分地方主体税种、辅助税种，我国地方税以营业税、所得税和财产税三税鼎立构成，以营业税和所得税为主体税种，以财产税类为辅助税种，一般说来，地方税主体税种的选择没有一个固定的模式，应根据经济发展水平、税种的变化而有所变化，随着税制改革的不断深化，地方税制结构的变化，经济发展水平的提高，以及税收政策的变化，地方税的主体税种地位也会有所改变。根据我国的税收经济实际，结合国外的经验，在建立健全地方税体系时，对营业税应本着“局部调整，扩大税源”的思路，仍维持其地方税的主体税种地位。（三）完善预算管理领域改革，综合提高财政资金使用效益尝试编制中长期预算，提高预算编制科学性。传统的预算理念往往侧重于强调预算的年度性，然而，从增强政府承诺的可信度方面考虑，年度预算是不够的，需要中长期预算框架作为补充。因此，需要从国家和部门的长远目标着眼，构建中长期预算框架，实现真正的“滚动预算”。中长期预算框架的基本功能在于建立中期财政约束基准，具体包括了两年或两年以上的开支需求的预算决策。编制中长期预算，打破预算编制以一年为期限的局限，为政府全面掌握财政未来的走势提供了初步资料，为财政政策的连续性和稳定性提供了保证。提高预算的可预见性，减少测算的盲目性，避免部门预算忽高忽低的情况，也有利于细化预算管理。结合我国国情，在现有条件下，可以考虑根据国民经济发展计划、国家经济政策及发展目标、财政收支状况及发展趋势，分别政策性因素、经济性因素和管理性因素，对以后年度的收支预算进行分类分析预测，先试编两到三年的中长期部门预算框架，待时机进一步成熟后，再逐步延伸预测的前瞻性。参考文献：1高培勇.奔向公共化的中国财税改革J.财贸经济，2008.11.2林龙海.关于深化财税体制改革的思考J.今日财富，2011.09.