土地资源管理研究生课程第二章

第二部分 土地管理职能,行政管理的职能，通常可称为政府职能，是指国家行政机关在行政管理活动中所担负的职责和应起的作用。它反映着政府所代表的国家的性质及其活动的基本方向，决定着管理的内容、方式以及行政系统的机构设置等。,第一节 行政管理的职能和原则,一、行政管理职能的含义,行政管理职能的分类,任务职能体系,程序职能体系,具有政治、经济、文化、社会等职能,决策、计划、组织、协调、控制等职能,贯穿过程始终,必不可少,有效发挥,从行政管理过程来考察行政管理职能，存在着一个程序职能体系，其中主要包括：,二、行政管理程序职能体系,决策职能,计划职能,组织职能,协调职能,控制职能,（一）决策职能,决策在行政管理过程中处于核心地位，决策行为贯穿于行政管理过程的始终，行政管理的其它各项职能都离不开决策活动，整个行政管理实际上就是一系列决策活动的总汇。,决策是行动的先导，是最重要的管理职能,行政管理过程中的计划职能，就是行政机关为了实现规定的行政决策目标，对整体目标进行科学分解和测算，并筹划必要的资金、物质和人员，拟定具体实施的步骤、方法以及相应的政策、策略等一系列重要活动,实际上是决策活动的继续，是对现实决策目标和任务做出具体的设想和安排。,(二)计划职能,计划必须讲究科学，实事求是，统筹兼顾，协调统一。包括计划的制定，计划的执行和计划的监督检查，要求三个基本环节相互配套，形成闭合回路。,对有关机构的设置、调整和保证有效运转,(三)组织职能,包括,目标：具体落实决策和计划。有效的组织工作是实现决策和计划的关键。,对工作人员的选拔、调配、培训和考核,对已有人员、资金、物质等作出合理安排利有效运用,对执行活动中的各项具体工作进行督促、检查和指导等,行政管理中的协调职能，是指对各行政机关之间、行政人员之间以及各项活动之间的关系进行调整和改善，使它们按照分工协作的原则，互相支持，密切配合，步调一致，共同完成预定的任务和工作。,许多发达国家都把行政机关的协调工作放在首位，甚至规定政府机关的主要任务是协调所属部门之间的行政事务，认为不会做协调工作的人不能做行政部门的领导人。,(四)协调职能,一方面搜集、分析、研究计划执行和完成情况的有关情报资料，依据这些情报资料，对活动的数量、时间、质量因素加以控制 另一方面，对活动中的各种行为进行控制。,(五)控制职能,主要任务：通过监督、检查和反馈，掌握情况，发现问题，采取措施，纠正偏差，保证“行政机器”按科学轨道有效运行，最终达到预期管理目标。,控制职能主要体现在两个方面,行政管理原则，是指国家行政机关及其工作人员从事行政管理活动所必须遵循的基本行为规范，它是行政管理各个方面和各个环节之间本质联系的反映，是行政管理活动规律的科学概括。,三、行政管理的原则,责任原则、整体原则、法制原则、沟通原则、利益原则、效率原则,所谓责任原则，是指国家行政机关及其工作人员，在行政管理工作中必须对国家权力主体负责，必须通过其工作和职能的履行为国家为社会服务。这是“行政受政治控制”的一种表现。,例如， 各级土地管理机关及其工作人员必须对同级人民政府负责，国务院对全国人民代表大会负责。在社会主义制度下，一切权力属于人民，人民是国家权力主体(具体表现为全国人民代表大会)。因此，社会主义行政管理必须一切对人民负责。,(一)责任原则,所谓整体原则，就是要求在各行政管理机关及其人员合理分工的基础上进行有效的密切协作，形成一个相互促进的网络结构，协调一致地实现行政管理目标。,(二)整体原则,法制原则即依法管理原则，就是依法运用国家权力管理国家事务、社会事务原则。,(三)法制原则,法制原则适用于行政管理的一切方面和各个环节,反映行政管理活动和管理对象的特征及其发展变化情况的各种消息、情报、资料、数据等，统称为行政信息,信息沟通如同人体的血液循环，对行政管理的生命力起着至关重要的作用。信息沟通贯穿于整个行政管理过程，行政管理的各个方面、各个环节都离不开信息沟通，并通过它形成管理的有机整体。,(四)沟通原则,利益原则是一切政治活动和社会活动的基本原则，也是行政管理活动的基本原则。行政管理所要遵循的利益原则，主要是通过政府部门所进行的各种管理活动，在保证和维护社会整体利益的前提下，协调社会不同群体利益关系，顺畅利益表达渠道和方式，使社会各种合理的利益要求得到满足。,(五)利益原则,行政管理的效率原则，就是国家各级行政机关及其工作人员在行政管理活动中以最小的“投入”获得最大行政效果的原则。,效率原则告诉我们，要提高土地管理效率必须合理设置行政管理机构，提高土地管理工作人员的素质并改善其构成，对行政管理程序、环节、手段等要规范化、科学化。,(六)效率原则,总体原则与分类原则相统一,在行政监督的环节上，还应当遵循经常性原则，普遍性原则，公正性原则，确定性原则和有效性原则等,在组织管理方面除必须遵循总体原则外，还应当遵循精干合理原则，权限与责任一致原则管理幅度适当原则，逐级接权原则等；,在人事管理方面，应当道循行政人员择优录用和任人唯贤的原则，能位原则即行政人员的能力与行政职位相适应的原则，晋升唯功原则，考核与奖您相结合原则等；,在行政财务管理方面，应当遵循积极服务原则，统筹兼顾、全面安排原则，厉行节约、讲求效益原则；,在行政决策环节上，还应当遵循建立科学化民主化原则，决策优化原则等；,土地管理职能有两方面的涵义，一是指各级人民政府在土地管理方面所负有的职责和应起的作用；二是特指各级人民政府的土地管理部门在土地管理方面所负有的职责和应起的作用。,第二节土地管理职能和原则,一、土地管理职能,1土地政策法规的管理,2地籍和地政管理，中心问题是权属管理,3土地供应管理,4土地利用管理 包括土地利用规划的制订和实施，以及政府对土地使用者取得土地使用权后开发利用活动的宏观管理。,5土地的流通管理,(一)政府的土地管理职能,6土地监察,(二)土地管理部门的双重身份,国家土地管理局是国务院直属机构，主管全国土地的统一管理工作，它既是国家行政体系中的监督和执法部门，同时也是国有土地的产权代表。,1988年第八届全国人民代表大会通过的国务院机构改革方案，撤消了国家土地管理局，组建国土资源部，对国家管理土地的职能部门进行了重新组合，强化了土地的国家统一管理职能,1土地管理部门是各级人民政府的直属机构，在国家行政体系中是行政监督和执法部门,(2)土地管理部门是国家行政监督管理机关,(3)土地管理部门是行政执法机关。,(1)土地管理部门是国家行政机关,土地管理部门是一个具有行政执法特点的国家社会土地事务行政监督部门,2. 土地管理部门是国有土地的产权代表,国家通过立法授予各级人民政府的土地管理部门管理本行政管理区域土地的权利。原国家土地管理局“三定”方案明确指出：国家土地管理局是国有土地的产权代表，而且是唯一的产权代表。土地管理部门作为国有产权代表的涵义是代表国家行使国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。,土地所有权，是指土地所有人在法律规定的范围内享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利。,我国的土地所有权形式有两种：国家土地所有权和农村集体土地所有权，其所有权人分别是国家和农村村民集体。,(1)获取土地使用权管理,主要包括,依照法律规定，土地使用权的获取可以通过无偿划拨和有偿出让两种形式，县级以上人民政府土地管理部门可以依法划拨和出让土地使用权，土地使用者应与土地管理部门签订土地使用合同，土地管理部门依法进行土地使用权登记、发证和土地使用合同管理。,(2)土地管理部门依法对国有土地使用权出让、转让、抵押、终止行为进行监督检查,(5)土地管理部门应负责为了确保国有土地所有权不受侵犯、国有土地资产不致流失和国有土地得到合理利用的其它事项。,(4)土地管理部门依法对国有土地行使处分权,中华人民共和因城镇土地使用权出让和转让暂行条例第十七条规定：土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发利用、经营土地。末按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正；并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的罚。,国家作为国有土地所有权人，追求其在经济上的实现。土地管理部门应根据政策和法律对城镇国有土地开展地价评估，科学确定地价水平，并以此为依据向以出让形式获得使用权的土地使用者收取土地使用权出让金和城镇土地使用税(费)。土地管理部门负责土地使用权出让金的收取，并负责及时解缴财政部门。,(3)土地管理部门以所有者的身份行使收益权,管理部门是全国土地、城乡地政的统一管理部门。对于政府的土地管理职能应当在坚持全国土地统一管理的前提下进行合理配置，根据土地管理职能及其与有关工作的内在联系，进行合理分工。,(三)土地管理部门职能,1、土地政策法规管理即负责同级人民政府职权范围内的土地政策、法规、行政规章的拟订、报批和解释,2、负责土地资源和城乡地籍、地政的统一管理工作，其中心内容是权属管理,3、土地管理部门负责包括土地征用、土地划拨和土地出让在内的土地供应管理,土地征用是我国土地所有权转移的唯一途径、唯一形式,土地管理既是国家土地行政管理者又是以国有土地产权代表的双重身份进行的管理,作为国家土地行政管理部门应依照国家法律通过制定土地出让计划保证土地资源的合理配置；,作为国有土地产权代表的土地管理部门垄断土地使用权出让的一级土地市场，通过土地使用权合同规定土地使用者的土地利用行为，及时足额收缴土地使用权出让金，保证国有土地资产的保值增值，防止国有土地资产价值流失。,使土地使用权流动成为国家调控手段；,4土地管理部门应负责制定土地资源利用规划、计划和土地后备资源开发规划、计划,5土地管理部门代表国家进行土地流通过程的管理,加强对国有土地使用权转让、出租、抵押行为的管理，建立正常的土地使用权价格的市场形成机制。 针对农村集体土地使用权流转问题，主要是在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权有偿转让。,6土地监察 土地监察是国土管理部门为保证国家土地管理法律、法规的正确有效实施，维护正常的土地管理秩序，依法对国家机关、企事业单位、社会团体等组织和个人违反土地管理法律、法规的行为实行监督、检查和制裁的一项行政执法活动。,土地管理原则是一种执行土地管理特殊职能过程中应遵守的分类原则。,二、土地管理原则,(一)统一管理原则 (二)依法管理原则 (三)维护社会主义土地公有制原则 (四)充分合理利用土地切实保护耕地的原则 (五)土地资产管理和土地资源管理并重的原则,(五)土地资产管理和土地资源管理并重的原则,搞好土地资源管理可以通过促使全社会范围内的土地合理配置提高全社会土地经济价值，即土地资产增值； 搞好土地资产管理，建立土地价格体系，逐步建立起合理的以市场地价为主的土地价格形成机制，建立土地收益合理分配体系，建立土地市场中介服务体系等可以通过行政宏观调控手段(看得见的手)和市场价值规律(看不见的手)的共同作用促进土地资产的合理流动，达到土地资源合理配置的目的。,土地管理部门不能参与土地经营活动。因为土地管理部门是国家行政管理体系中的监督和执法部门，同时又是国有土地的产权代表，承担着保护国家土地资源和保证国有土地作为国有资产不致流失的任务。,不参与土地经营活动，可以更好地发挥土地管理部门的作用，提高土地管理的权威性和公正性。如果土地管理部门参与土地经营活动，即使严格注意避免国有资产的流失，坚持了公正性，还是会影响人民群众的信任感，有损于土地管理部门作为国家行政监督部门和行政执法部门的形象,