存量土地盘活再利用个案的分析与思考

存量土地盘活再利用个案 的分析与思考,杨遴杰,第一部分 城中村改造,一、关于城中村城市中的农村社区（Urban Village， Village in city）,特征： （1）在生产方式、生活方式、建设景观及社区组织等各方面更是保留浓厚的农村居民点特征而与城区差别明显。 （2）人口密度高，治安问题较多。由村民、市民和流动人口混合构成。 （3）城市规划滞后，违法违章建筑集中，房屋密度高、“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 村民居住环境差。 （4）基础设施不完善，卫生条件差。存在严重消防隐患？,成因： 城市化过程中，被政府遗弃的人与地： 只征收耕地，不征收农民居民点 缺乏规划与施政投入 社会服务与管理的真空地带 很多地方村民以租房为生，加盖，扩建房屋获得更多房租收入。低租金的城中村住房为大量低收入工作者提供了安身之所。 城中村的现状体现了地方政府一贯以任内政绩为行为取向的做法，也体现了村民在政府权力真空的情况下尽可能获得更多收益的诉求。,城中村改造的一般方法大致有三种： 村集体经济主导、非市场化的社区改造模式； 政府主导、半市场化的旧区重建模式； 开发商主导、市场化的综合开发方式。 其中后两种实施较多。 在程序和补偿上基本参照城市拆迁办法来执行。,二、浙江省浦江县的“模拟拆迁”,（一）背景 浦江位于浙江省中部，县城面积17.6平方公里，城区人口12万，另有10万左右流动人口。 2003年计划对五个区块进行改造，提供货币补偿和产权调换两种安置方式。居民不认同，并引发大规模集体上访事件。最终只有两块完成。 一个不在拆迁计划中的城市中心区块南门头地区的居民主动提出申请拆迁改造。地方政府调整计划，先完成了该区块的改造。并调整拆迁改造程序，在2004年改造城市边缘的下季宅村。,（二）模拟拆迁模式 最大特点：由居民自愿申请拆迁，拟定拆迁区块。政府结合城市规划建设需要等实际情况，将联名申请拆迁户达到所在地总户数90%以上的区块，确定为拆迁区块。改变了以前政府单方面设定拆迁区域，发布拆迁公告的做法。 132户的区块在一个月内完成拆迁。每户可获得120%的建筑面积。,（三）效果 原地安置，居民意愿得以体现 住宅条件和社区环境得到改善 政府减少了政治风险,成本降低,效率提高 改造后安置同样人口,占地面积反而增加,三、深圳渔农村的改造,（一）背景深圳无地可用 特区内可供出让的土地仅余十平方公里左右。深圳市政府2003年制定了三年紧缩供地的政策，2003年1.08平方公里，2004年0.98平方公里，2005年进减至0.8平方公里。 房屋价格从2004年开始出现了大幅度上扬。深圳市政府压力巨大。2004年采取两项举措解决土地供给问题：一是将宝安、龙岗两区农村集体所有制土地全部转为国有；二是加快对城中村的改造。,(二) 经过抢建风潮下的妥协 2004年5月初，听闻城市政府要出台新 “城中村”改造政策，渔农村村民集体行动，自行拆除52栋旧住宅，并开始合并建设37栋高度都超过15层的房屋。 5月11日，福田区政府制止抢建，并提早启动渔农村的改造计划。 8月上旬，渔农村村民又开始自行建设。村委会主任带头，局势失控。,8月20日，区政府组织500多名警察和城市管理人员于早上7点进入渔农村施工现场，先停水停电，而后进行强制性拆除和清理，引发村民集体性抵制，村民们用摄象机录制双方冲突过程，几位区长被围堵在小房间内，遭受谩骂，整个行动以失败终结。 政府避免与村民直接冲突，通过对参与抢建房屋的工程队、提供施工材料的机构、以及村集体公司施压，并在道路上设立关卡防止建筑材料进入施工现场，来控制私房的建设。,10月中旬，政府谈判工作组进入渔农村，逐家与村民进行谈判。10月27日， 区政府、村集体公司、政府约请的开发商金地集团共同签署了改造项目的合作协议。 10月28日，政府发布了关于坚决查处违法建筑和违法用地的决定和深圳市城中村改造暂行规定。前一个文件用高压姿态强调了政府控制违法建设的决心和具体办法，而暂行规定对“城中村”的规划、建设、管理等方面的工作做出了详细规定。,11月，规划出台，村民了解了规划内容和政府补偿方案后，陆续签署协议。到2005年3月，旧村范围内的全部45户人家都签定了协议，共105栋房屋，合计13万平方米。 5月22日，实施爆破。 6月，开发商金地集团与裕亨公司签定新建物业分配协议。7月，金地按照规划开始新物业的建设。 整个事件就象一场拉锯战，历经了抢建制止抢建再抢建再制止抵制改造坚持改造接受规划与补偿条件达成协议的复杂博弈过程。,（三）程序 与大陆城市普遍采取的程序有着很大的差别： 一般与土地原使用者谈判的是拆迁机构，在渔农村的实例中是政府； 在一般程序中，拆迁人要向政府交纳所获得土地使用权的出让金，而在渔农村项目中政府免除了地价，并给予了开发商巨额补贴； 虽然普遍程序里设置了拆迁人和被拆迁人谈判不成功后通过仲裁和司法程序进行强制拆迁的方式，但在渔农村的改造中政府全部通过谈判与村民达成协议。,（四）结果 容积率由35.8，九栋大楼，五栋归原村民分配，四栋出售。 1、村民：1：0.9补偿建筑面积，建设期内20元/月*平方米的标准补偿租金损失 2、政府：投入1亿左右做周边基础设施，2亿补贴开发商。创造税收5.2亿。 3、开发商：9.2亿投入，计划按照8000元/平方米左右价格销售，回款8亿左右。销售时，房价已至2.3万元/平方米,四、案例同与不同逐步软化的城中村改造,（一）不同 浦江的案例，村民原来居住条件极差，多为自住，政府也不期望通过改造增加土地供应，改造着眼于改善环境，而非土地利用强度的提高。政府与村民的利益矛盾不突出。采用“绕开走”的策略，选择最容易的对象实施，样本作用明显。 这种操作不具备可复制性，目前已中止： 政府被动选择，部分官员认为损害权威以及规划不可落实 政府需要大量投入补贴 在经济效益和土地利用强度上有疑义,渔农村案例中，该村已经形成庞大的房屋租赁市场，村民在物业出租上有丰厚的收益。政府希望通过改造增加城市土地和房屋供应。双方有巨大的利益冲突，也必须要改造后的利益分配来平衡。 高容积率成为必须，同时较充裕的政府财政投入和活跃的房地产市场，也是这种方式运行的必要条件。 当前已经在岗厦开始更大规模的改造工作。,（二）同 政府都利用一定的方式改变了拆迁程序进行城中村改造。 浦江的模拟拆迁选择主动改造的城中村，在与民众达成一致意见后方发布拆迁公告，彻底避免与民众的直接暴力冲突。 深圳与农村的改造中政府通过掌握的政策制定权和财政补贴能力，直接与民众谈判，形成一致后，才转交给开发商进行操作。,在此之前，政府都有过试图按原拆迁改造程序，强制实施的意图，在民众的上访和摄像机面前退却，从而选择改变操作程序的方法。 民众掌握了与地方政府强制力对抗的手段，使政府选择了放弃暴力冲突，通过谈判方式解决，最大程度上实现了居民的利益诉求。,五、思考,（一）村民的法宝 政治环境中的道德口号，政治号召： 以人（民）为本 科学发展 和谐社会 村民的力量来源： 上访数量成为考核指标 网络传播的便捷 媒体配合高层号召热炒征地拆迁中的暴力行为。,（二）地方官员的顾忌 拦访的有限作用 网络传播的难以阻挡 媒体的无法完全掌控 高层政府对基层政府的不信任，以政治口号作为约束，以个别案件的严格处理作为警戒，形成一定的心理压力。 “干公家的活，不用把自己折进去”,（三）政治口号的作用 最高层的政治口号，为村民的行为提供了道德力量与行动勇气。最高层与最低层利用政治口号为纽带的奇异结合，制衡了地方政府的行为，迫使其进行制度创新和利益的重新分配，维护了民众的一定权利。 政治口号只对敏感度高的官员有效，且效力不稳定。,对有资源的地区有效，缺乏资源的地区无效。 在地方政府与民众直接冲突的情况下，会带来地方政府的让步。在地方政府和民众利益都受制于高层政策限制，会迫使地方政府不作为，民众与地方政府的合谋。如小产权房，以租代征。政治口号的高压，使相关者都成为其行为的利益均沾者，反倒使最高层成为被蒙蔽者。,依靠政治口号来改变地方博弈的规则，使民众获得更多博弈能力，初看起来可以提高最高层的政治威望。 实质上，各方都以政治口号作为一种工具，在与自身利益相关的时候，从来都是选择背弃这种道德上的追求，从而解构了这种口号的神圣性与政治人物的道德权威感。,第二部分 闲置土地的再利用,一、背景,（一）概念 指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。 具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地： 1）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；,2）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的； 3）法律、行政法规规定的其他情形。,（二）数量 2004年年底，国土资源部内部调查显示，全国城市闲置、空闲的土地总量为395.61万亩。占城市面积的7.8%。 闲置土地主要集中在东部,占71.3%。前三位分别是广东、海南、江苏，广东一省就占全国闲置土地总量的37.7%。,（三）成因 1、地方政府承诺基础设施不到位以及城市建设规划的调整造成土地难以开发利用； 2、用地者资金不到位而无力开发或市场变化而停止开发，或圈占囤积土地，待价而沽。 3、国家制订的宏观调控政策，清理固定资产投资项目中部分停建或暂停建设项目形成土地闲置 4、司法查封、土地抵押等土地，涉及多方利益，难于依法处理，最后形成闲置。,（四）国家态度日趋强硬 1、 1990年代，土地管理法、 城市房地产管理法 2、 1999年，国土资源部闲置土地处置办法，总共有十一种处置方式： （1）无偿收回 （2） 收取闲置费 （3）恢复耕种或改为其他农用地 （4）土地置换 （5）政府土地储备（6）转为临时用地 （7）改变土地用途（8）延长开发建设时间 （9）交还土地使用权后另行调剂使用 （10）按比例折算土地使用权（政府原因）,3、国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知（国办发200637号）:从高征收闲置费 4、国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知 （2007年9月）:原则上按出让或划拨土地价款的百分之二十征收；依法可以无偿收回的，坚决无偿收回。 5、国务院关于促进节约集约用地的通知（国发20083号）:土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回。按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。,二、实践,（一）各地处理情况 1、改变土地用途居多。 2、其他方式较少使用。无偿收回更少。 3、近两年，广州高调收回闲置土地。2006年，181宗273万平方米用地，2007年收回土地宗，用地面积万平方米 ，用于重新出让，平抑过快增长的房地产市场。 2008年计划收回宗闲置土地，65万平方米。 4、东莞2006年出台关于闲置土地处置有关问题的处理意见,通过七种方式来处置闲置土地。,（二）原因 1、法理缺失。 2、人情。 3、政商纠葛。 4、利益驱使的阻挡。 5、政府的其他用地途径。,三、东莞,（一）东莞土地资源情况 东莞全市面积2465平方米公里。2007年东莞市生产总值3151亿元，比1978年增长119.8倍。财政收入539.54亿元，增长441.2倍年平均增长22.5%；工业总产值6649.85亿元，增长1022.8倍。 东莞市1990年东莞建设用地总规模为50万亩，2003年增加到142万亩，平均每年增加7万亩；其中独立工矿用地每年增加4.7万亩。同期耕地和园地从168万亩减少到94万亩，每年减少5.7万亩。 按照估计东莞可转为建设用地的后备资源总量预计为40万亩，如果按每年7万亩的速度消耗，大约可用6年。2003年东莞工业用地