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城际铁路建设与管理体制研究,河北省铁路管理局 石家庄铁道大学 2015年09月,2,内容大纲,一、研究背景与意义,1、政策背景 2013年国务院出台了国务院关于改革铁路投融资体制 加快推进铁路建设的意见201333号文件，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市郊铁路、资源开发性铁路和支线铁路（四种运输方式）的所有权和经营权，并提出建立铁路公益性、政策性运输补贴制度及支持铁路车站和线路用地综合开发等政策意见。铁路分类建设的体制改革为城际铁路的建设与发展提供了有利的政策环境。 2 、京津冀一体化建设背景 按照习总书记提出的对京津冀建立快速、便捷、高效、安全、 大容量、低成本的综合交通网络的精神，国家顶层结合京津冀三省 市的要求统一编制交通规划。,一、研究背景与意义,根据新出台的北京交通发展纲要（2014-2030年），计划 到2020年，形成京津冀9000公里的高速公路网和主要城市3小时公 路交通圈，9500公里的铁路网和主要城市1小时城际铁路交通圈。 27条城际铁路打造“轨道上的京津冀” （据报道）京津冀之间今后将由条城际铁路线路联通，总 规模达到公里，规划见下图。 2014年12月30日，京津冀三省市政府、铁路总公司在北京签署 协议，成立京津冀城际铁路投资有限公司，以通过投资主体一体化 带动区域交通一体化，促进京津冀协同发展。京津冀三省市政府以 及中国铁路总公司按照3:3:3:1的比例共同提供资金100亿元作为 投资公司初期的注册资金，由此，京津冀城际铁路建设平台初步搭 建。,京津冀之间条城际铁路,一、研究背景与意义,其中京唐城际、京滨城际计划年内（2015）开工，廊涿城际、首都 机场到北京新机场城际铁路联络线将于年底前开工。条 城际线路，模式上将采用“铁路土地综合开发”模式，即“以铁 兴地，以地建铁”。这种模式的核心在于统筹铁路建设与沿线土地 开发，通过城际铁路建设带动沿线城镇经济发展，实现土地升值， 再利用土地升值收益反哺城际铁路建设运营。 河北省域内城际铁路建设状况，详见下图与表。,一、研究背景与意义,3、大部制机构改革背景 国务院大部制改革的核心是转变职能和理顺职责关系。其中两 个重点就是：一，充分发挥中央和地方两个积极性。下放投资审批 事项和生产经营活动审批事项，减少专项转移支付，为地方政府更 好地履行职能提供财力保障；二，优化职能配置。进一步理顺部门 职责关系，实现资源共享，最大限度地整合分散在国务院不同部门 相同或相似的职责。 根据交研政发2014242号文件精神，进一步深化交通大部门制 改革。推动完善部管国家局与地方交通运输主管部门之间的工作协 调机制。支持地方交通运输主管部门负责本区域内综合交通运输规 划、建设、管理与服务。统筹地方铁路、公路、水路、民航、邮政 等管理，加快形成“大交通”管理体制和工作机制。,一、研究背景与意义,4、意义 在当前形势下，对河北省城际铁路建设与运营管理体制进行系 统和比较深入的研究，选择适宜河北城际铁路的建设和运营管理模 式，对河北省城际铁路的持续可健康发展具有深刻的现实意义和重 要的社会应用价值。,10,二、城际铁路建设与运营管理体制研究,1、轨道交通与城际铁路 轨道交通 根据国家顶层设计，京津冀交通一体化的总体格局是“轨道交通 扛大梁，区域路网全覆盖，公交地铁一卡通”。未来三地的客运方 式将以过去“公路上的京津冀”为主让位于“轨道上的京津冀”。 “轨道上的京津冀”作为三地交通一体化的核心，将构筑未来交通 的骨架，串起一个世界级的京津冀城市群。 京津冀协同发展的交通规划中，沟通三地的轨道交通将由干线铁 路、城际铁路、市(域)郊铁路、城市轨道交通四层网络构成。 干线铁路 将依托国家铁路网络、加强京津冀主要城市间的沟通。 城际铁路 主要用于加强北京和京津冀城市群间的相互沟通。 市轨道交通（地铁） 主要负责城市内的短途出行。 市(域)郊铁路 是目前最欠缺的部分，下一步将加强建设。,二、城际铁路建设与运营管理体制研究,城际铁路 近日国家铁路局批准发布铁道行业标准城际铁路设计规范（TB 10623-2014），自2015年3月1日起实施。这是我国第一部城际铁路建设的行业标准。 依据新制订的城际铁路设计规范，城际铁路是指专门服务于相邻城市间或城市群，旅客列车设计速度200km/h及以下的快速、便捷、高密度客运专线铁路，一般具有区域性、短距离的特点，大多采用高密度、小编组、公交化运输组织模式。其最大编组为8辆，也可采用6辆、4辆等其他编组方式，并据此优化了线路有效长度、站台长度等技术标准。与高速铁路相比，城际铁路在功能定位需求、内在技术特点和运营管理模式等方面存在显著差异。 城际铁路是连接相邻城市或城市群的客运专线铁路，包含了距离的概念，其线路长度一般介于50公里-200公里之间。在此距离范围以外的铁路，短距离的一般属于市域或市郊铁路，长距离的则一般属于干线铁路。,城际铁路、高速铁路和城市轨道交通的区别,二、城际铁路建设与运营管理体制研究,14,二、城际铁路建设与运营管理体制研究,2、城际铁路建设、运营管理的一般思路 城际铁路的建设、运营建议参照 “政府主导、统一规划、多元化投资、市场化运作、政府监管”的思路来规划新建城际铁路、选择投资主体、建立监管机构以及确定运营模式，从而实现社会效益、经济效益的最大化。 对于已建成的城际铁路网，结合政府监管、统一清算的思路，各地、市城际铁路路网公司应在省城际铁路管理与指挥部门的指导下，集思广益，共同商榷建成后的城际线路运营模式，并成立运营监管机构进行监管。,15,二、城际铁路建设与运营管理体制研究,3、城际铁路建设管理体制研究 城际铁路建设投融资政策与现状分析 面临问题 城际铁路建设与以往的国铁建设不同，它是全面开放铁路建 设市场、向地方政府和社会资本放后，由多元化投资而形成的投 资公司主体进行的铁路投资建设。社会资本的投资回报率直接决 定了城际铁路建设发展的可持续性。 虽然2013年国务院出台了关于改革铁路投融资体制加快推 进铁路建设的意见，但现在看来，社会资本观望情绪浓厚，由 于没有配套细则，很多政策难于落实；主要问题表现在融资难、 入网难、征地拆迁难。,16,二、城际铁路建设与运营管理体制研究,融资难。铁路项目具有投资大、回报周期长等特点，融资难是社会资本投资 铁路面临的最大难题。银行对铁路融资执行两个凡是的政策。即，凡是国家 投资的铁路项目，各大商业银行的贷款政策都是积极介入、全力支持，不设 置任何抵押条件；凡是社会资本投资的铁路，各大商业银行执行的是审慎介入 的政策规定。而所谓审慎介入，在实际操作中基本上就是不介入，或者提出 许多限制条件（如抵押、担保、提高利率等），最终很难落实项目建设贷款。 入网难。社会资本投资修建的铁路投入运营后会与国铁形成竞争，在此背景 下，有关部门把社会资本投资的铁路纳入国家铁路网的积极性并不高。对社会资 本投资的铁路而言，这是致命瓶颈也是最大的担心。 征地拆迁难。国家投资建设的铁路项目，地方政府都是以土地征用及拆迁补 偿作价入股，地方政府负责解决各项土地指标。在建设环境上，征地拆迁、施工 环境全由地方政府负责，而社会资本投资的铁路项目却无法享受这些政策和待遇 。 尽管国家出台了铁路分类建设的政策，但是如何落地至关重要。中国工程院 院士王梦恕建议，政府应参照收费公路的做法，出台“允许铁路收费权作为抵押 担保贷款”的政策文件；对于社会资本投资不占用国家投资规模限制的铁路项目 ，要积极支持这些项目纳入国家中长期路网规划和“十三五”规划；对于纳入国,17,二、城际铁路建设与运营管理体制研究,家铁路网规划的项目，涉及建设用地指标问题的应由当地省级政府统一调配解决 ；金融部门对社会资本投资的铁路项目应给以优惠支持政策，而不应设双重标准 。 对于社会资本对投资铁路的畏难情绪，地方政府在吸引社会资本投入时，可 以探讨给予相应物业开发权，进行适当税收支持及财政补贴，提高民间资本回报 率。 相关动态追踪 1）2015.7.30国家发改委下发关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁 路的实施意见，明确全面开放铁路投资与运营市场，积极鼓励社会资本全面进 入铁路领域，重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路等线路。 实施意见支持企业自主选择合适的运输管理方式，对按规定实行市场调 节价的铁路项目，由企业根据市场供求和竞争状况自主制定具体运价水平。 为了克服盈利难题，实施意见特别要求，各级发展改革部门及时向社会 公开发布项目信息，优先推荐市场前景较好、投资预期收益较稳定的铁路项目。 同时，对社会资本承担的公益性运输，按照事权与支出责任相适应的原则，将建 立合理的补偿制度。,18,二、城际铁路建设与运营管理体制研究,2) 2015.9铁路总公司出台关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意 见旨在进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路。 指导意见明确，关于非国铁控股合资铁路建设项目的工程建设管理，项 目公司可根据需要依法决策项目建设管理方式，既可委托铁路局或铁路专业管理 机构代建，也可由项目公司自行组织建设;运输经营管理方面，在坚持铁路运输 统一调度指挥的前提下，项目公司可委托铁路运输企业进行运输管理，也可由项 目公司自管自营。铁路总公司在列车运行图编制、运输组织等方面给予支持。 3)据2015年5月报道, 珠三角城际轨道网络南北主轴的重要组成、广佛江珠4 城城轨已报广东省发改委立项。投资模式由原来的省部共建、变为省市共建，广 东省、 广州市、佛山市、江门市、珠海市共同出资，投资额度高达400 亿元。 2015年7月广东省政府将该项目作为重点项目推出向民间资本招标。 对于地方投资建设、并于2015年底即将开通的广佛肇城际铁路，广佛肇城 际铁路公司由政府牵头、正与中国铁路总公司积极沟通，争取尽快明确广佛肇城 际铁路接入广州方案和站点运营方案。,二、城际铁路建设与运营管理体制研究,本研究的观点 对环渤海京津冀地区而言，京津冀协同发展已作为国家发展战 略。作为京津冀协同发展的重要环节，交通先行已经成为各方共识 。作为区域交通发展中的短板，发展城际轨道交通是京津冀三地协 同发展的首要以及必然的途径。因此京津冀城际轨道建设对社会资 本还是有较强吸引力的。关键要看项目所在地政府如何与社会资本 交流与沟通，如何为社会资本提供服务、找到双方的利益切合点， 没有足够的利益回报，社会资本是不可能接受的。这点非常关键。 建议政府在不违背原则、不脱离实际、不暗箱操作的情况下， 做出更多让步，让社会资本得到更多利益、看到获利的希望。只有 这样，才能实现“双赢”。,二、城际铁路建设与运营管理体制研究, 城际铁路建设投融资模式选择 轨道交通建设常用的项目融资模式： BOT模式。该模式的实质就是“建造-经营-移交”，政府与项目公司签订合同，授予签约方来承担该项目的投资、融资、建设和维护，在特许期内，许可其融资建设和经营特定的基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。特许权期限届满时，项目公司须无偿将该基础设施移交给政府。（深圳地铁 4 号线二期工程曾作出 BOT 模式的尝试。） PPP模式，也就是公私合营模式。该模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。 （北京地铁 4 号线采用该模式，土建工程投资约 107 亿元， 4 号线公司负责投资建设；移动设备投资额约 46 亿元，由港铁、首创和京投公司组建特许公司负责投资建设。特许公司每年缴纳土建工程租金，取得 4 号线 30 年的特许经营权。）,二、城际铁路建设与运营管理体制研究,ABS模式。以项目所属的一定资产为基础，以未来稳定的预期收益为保证，在资本市场上发行债券筹集资金的一种融资方式，该模式的利率相比较低，适合大规模融资。 融资租赁，企业或项目公司通过支付租金的方式租入设备。该