西方行政诉讼的主管机关——兼论对我国行政诉讼制度改革的启示的论文

西方行政诉讼的主管机关兼论对我国行政诉讼制度改革的启示的论文关键词: 行政法院/普通法院/行政裁判所/行政法法官/行政判例内容提要: 英美法系国家和大陆法系国家的行政诉讼主管机关分别代表了普通法院模式和行政法院模式。两者在设置的理念上体现了分权和制衡的思想，在功能上体现了控权与维权的平衡，在运行中发展了行政判例制度，较好地实现了行政审判的独立性与专业性的协调统一。我国在行政诉讼制度的改革中应借鉴西方的成功经验，强化对行政权的监督和对公民权的救济，满足行政审判的独立性要求，顺应行政审判专业化的趋势，并在司法实践中逐步发展行政判例制度。行政诉讼的主管机关是指法律规定的行使行政审判权的主体。在现代法治国家，行政诉讼的主管机关不仅是司法审查权的载体，也是行政审判体制的核心，其构造和运行直接体现着一个国家行政诉讼制度的特点。在西方，以法、德为代表的大陆法系和以英、美为代表的普通法系，被公认是对世界影响最大的两大法系。这两大法系在行政诉讼主管机关方面分别代表了行政法院模式和普通法院模式。通过对两大法系国家行政诉讼主管机关的深入分析，可以从中探寻其所遵循的共同规律和发展趋势，并为我国行政诉讼制度的改革提供有益的启示和借鉴。一、大陆法系以法、德为代表的分析（一）法国：行政性质的行政法院法国是世界上最早建立行政法院的国家，开创了行政法院制度之先河。法国行政法院的建立，乃是基于大革命时期他们对三权分立学说的理解和对司法机关的普遍看法。 1在资产阶级革命前，法国处于旧君主时代，普通法院是封建势力的顽固堡垒，对行政拥有某些干预权。为维护封建统治，国家采取了一些有利于新兴资产阶级的措施，而普通法院则百般阻扰，因此行政部门与法院之间逐渐产生了不信任关系。大革命胜利以后，法国所颁行的人权宣言第16条规定，凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法。分权原则应用于法国行政机关和司法机关的关系上，就是行政机关和司法机关相互独立，普通法院不能干涉行政，因此不能审理由于行政事项而发生的诉讼。这一指导思想直接推动了1799年法国行政法院的诞生，开创了行政法院制度之先河，奠定了世界上最为典型的普通法院与行政法院并立的二元司法制度。此后，法国行政法院又先后经历了保留审判权时期（1799-1872年）、委托的审判权时期（1872-1889年）、取消部长法官制（1889年以后）三个阶段， 2从最初的行政法官制，发展成为行政法院审判制，取得完全独立于实际行政的地位。此后，又进行了多次的改革，进一步调整和完善了行政法院的组织和职权，且一直延续至今。经过二百多年的发展和完善，法国行政法院逐步形成了完备的组织体系。法国除设置了普通的行政法院外，还设有专门的行政法院（只就某类或者某几类特殊性质的行政争议享有管辖权，如审计法院，各种职业纪律委员会）。普通行政法院包括最高行政法院，8个上诉行政法院，33个地方行政法庭。最高行政法院的职权包括咨询、审判、裁决行政法院系统内部的管辖权及指导下级行政法院工作四个方面。最高行政法院受理行政诉讼的权限，以法律所规定者为限，成为特定权限的法院。为了减轻最高行政法院的负担，加速行政诉讼的进程，法国在行政法院系统内创设了上诉行政法院。上诉行政法院没有初审管辖权，而只有上诉管辖权，对于地方行政法庭、行政争议庭的上诉案件，除由最高行政法院管辖外，都由上诉行政法院管辖。行政法庭对行政争端有普遍管辖权，凡不由其他行政法院管辖的行政诉讼都由它们管辖。法国的行政法院虽然数目繁多、种类繁杂，在组织、职权、程序和重要性上也异彩纷呈，但都具有某些共同的性质：一方面行政法院是一个审判机关；另一方面行政法院是一个行使审判权的行政机关。 3经过长期的历史演变，法国的行政法院虽然在实质上已经完全司法化，其客观公正性、独立性也得到了人民的普遍认同，但行政法官并不作为独立的主体发挥作用，从而有别于普通的法院及其法官。（二）德国：司法性质的行政法院德国行政法院的建立虽然深受法国资产阶级革命与行政法律制度的影响，但其建立的最初缘由乃是在于行政审判的专业性要求和他们对分权学说的理解。 41863年德国巴登邦首先设置了第一个现代意义的行政法院。其后，德国普鲁士、黑森等邦也先后建立了自己的行政法院。但在当时，德国还未建立起全联邦统一的行政法院，而只是设置了一些专门的行政法庭，如1870年设立了帝国济贫法庭（reichsvergungs-gerucht),1873年设立了帝国铁道法庭（reichsbahngericht) ,1877年设立了帝国专利局（reichspatentamt)，负责管辖某些行政案件。 51919年颁布的魏玛宪法是德国设立联邦行政法院的第一个宪法性依据，该宪法第107条规定：“联邦及各邦应依据法律，成立行政法院，以保护个人权益不受行政官署之命令及处分之侵害。”这一宪法条文虽直接推动了德国行政法院制度的建立，但法律对行政法院的地位尚未作明确的规定。1949年通过的德意志联邦共和国基本法解决了行政法院在国家行政及司法体系中悬而未决的地位问题。据该法第95条第1款规定，德国于1952年9月在柏林设置了联邦行政法院，且行政法院不再是行政机关的一部分，而是属于司法审判机关，所有法院（包括基层法院）都行使审判权，行政法院的法官在独立性上与普通法院的法官不再有任何区别。1960年颁布的行政法院法进一步完善了德国的行政法院制度，普通法院负责管辖实体私法上的民事案件，行政法院负责管辖实体公法上的行政案件。与法国行政法院不同的是，德国行政法院属于司法系统，且属于五种普通法院（即一般法院、行政法院、劳动法院、财税法院、社会法院）之一。联邦德国的行政法院系统由联邦行政法院、高等行政法院和初等行政法院三级组成。其中，联邦行政法院主要审理涉及行政法一般原则问题的案件，以及对于高等行政法院判决不服的上诉案件；高等行政法院除对一些重大的行政案件行使初审管辖权外，还管辖对于初等行政法院判决不服的上诉案件，以及对于初等行政法院所做出的其他裁决、命令和决定不服的申诉案；初等行政法院设在各州，大多数行政诉讼案件由它审理，如果对其判决不服可上诉到高等行政法院，少量的可以上诉到联邦行政法院。二、普通法系以英、美为代表的分析（一）英国：普通法院行政裁判所英国的行政诉讼制度深受普通法传统的影响，公法和私法没有严格的区别，公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系，原则上受同一法律支配、同一法院管辖。正如洛克林所言：“政府机构在我们社会的法律秩序安排中并不具有任何特殊地位，当我们采取法律手段来解决涉及公共机构的纠纷时，同解决其他纠纷并没有什么区别。我们的宪法是本土的普通法的产物，政府的地位及其影响由私法的一般原则加以规定。” 6英国人对普通法院和普通法的崇拜以及对法国行政法院制度的敌视根源于对英国历史上特权法庭的憎恨。英国都铎王朝和斯图亚特王朝时期（13-17世纪），国王在普通法院外另设星座法院等特别法院，行使对官吏的裁判权。星座法院与国王关系密切，只秉承国王的意志办事，对政治上的反对派滥施镇压，对公民的权利自由任意侵犯，因而受到人民的仇视。在资产阶级革命过程中，普通法院和议会结盟，与以国王为代表的旧势力进行斗争，并取得了胜利。1641年星座法院被废除，普通法院乘虚而入，一并受理一切公私法案件。自此，现代意义的英国行政诉讼制度得以确立。1701年王位继承法为争得高等法院法官的独立提供了法律保障，进一步加强了对行政活动的司法控制。起初，英国普通法院行使行政审判权要受普通法“国王不能为非”传统原则的限制，19世纪70年代以后，高等法院发展了“越权无效”原则，扩大了普通法院对政府的监督范围。1947年颁布的王权诉讼法推翻了“国王不能为非”原则，明确规定国王（国家）对行政违法行为承担责任。英国以司法审查为中心的行政诉讼制度由此完全建立。 7但是，随着经济的发展，行政权力的扩张，行政纠纷越来越多，普通法院繁琐严格的诉讼程序难以满足解决行政纠纷的效率性和专业性要求。故因应社会发展趋势和纠纷解决需求而产生的行政裁判所，在20世纪50年代后的英国获得了很大发展。不过，当时的英国行政裁判所存在着地位不够独立、裁判程序较复杂、裁判所体系较分散，裁判人员专业性不强等现象。随着20XX年宪政改革法和20XX年裁判所、法院和执行法的实施，行政裁判所的性质、定位、组成、结构、程序规则、裁决、上诉机制、裁决的监督和救济等方面都作了重大调整。英国行政裁判所不仅成为英国司法体系中的一员，受到司法独立原则的保障， 8而且形成了新的两级裁判所结构，顺应了行政裁判的专业性要求，在解决行政争端中发挥了重要的作用。正如伍尔夫勋爵在评价裁判所的作用时曾指出的那样：“倘不是裁判所的功绩，高等法院将会淹没于司法审查的喧嚣之中。” 9（二）美国：普通法院行政法法官体系美国实质意义上的行政诉讼被视为司法复审，是指美国司法机关对行政行为加以审查，从而纠正不法或不当行政行为，对特定行政决定的被害人提供救济的基本措施。 10美国司法审查制度的建立和发展，既来自思想家们对三权分立学说的完美实践，又来自英国普通法的传统。美国的制宪者们，在继承洛克和孟德斯鸠分权与制衡理论精髓的同时，进一步发展了该理论。他们认为，立法、行政、司法三权应该分立，而且应该相互牵制与平衡，并把该理论付诸于本国的实践。根据美国宪法规定，立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于法院。在分权和制衡的原则下，法院享有对行政、立法的司法审查权，从而为司法审查制度的建立奠定了理论基础。同时，美国坚守英国普通法的传统，认为“合法性是一个单一的、一般性概念，政府及其官员服从于普通法的法律程序，正像其他人必须受法律约束一样”。 11因此，行政诉讼适用普通法，由普通法院受理。1803年美国联邦最高法院在审理著名的“马伯里诉麦迪逊案”中确立了该制度。起初，美国沿袭了普通法上的“主权豁免原则”，受害人非经政府同意不得对政府起诉，行政官员的违法行为给公民造成损害的，通常由官员自己负责。一直到1946年，联邦侵权赔偿法才正式承认国家可作被告。同年联邦行政程序法对司法复审的有关问题作了专门规定。同时，随着美国进入垄断资本主义时期，美国为监督和管理专业化的大型企业，设立了独立的管理委员会，将行政职能与争议解决功能合为一体。此种机构虽然快速、高效，但严重冲击了政府制衡机制，也招致了对行政活动的不信任。为此，设置行政法院就成为美国解决这一问题的理想出路。 12此后虽然经过几次连续的努力仍以失败而告终，但美国却通过法律设立了行政法法官制度，负责对行政案件的初审。美国行政法法官制度从确立到发展，几十年后，有将近一半的州实现了行政法法官集中使用制度，更有建立行政法院的典范。这些州的行政法法官办公室或者听证办公室，通过州议会立法或者与行政机关的协议，对州一级和地方的众多行政机关的听证事项享有管辖权。 13由于机构独立，专业化程度高，裁决公平和快速，故而得到当事人和行政机关的信任。联邦政府尽管推行行政法法官集中使用制度而面临阻力，但前景可观，正如米切尔艾斯默教授所言：“在未来的二十年，随着绝大多数州采用这一制度。最终，联邦政府也将不得不加入这一行列。” 14三、西方行政诉讼主管机关所体现的共性与发展趋势西方行政诉讼主管机关的形成和发展表明，无论大陆法系国家还是英美法系国家，其行政诉讼主管机关的设立既根植于各国深厚的历史渊源和特定的国情基础，又遵循一般的法治规律；既呈现出各自鲜明的个性特色，又包含着某些深层次的共同特征和发展趋势。（一）在主管机关的设置理念上体现了分权与制衡的思想无论是大陆法系国家的行政法院还是英美法系国家的普通法院，其出发点和落脚点都是“三权分立”，体现了对国家权力的分立和制约。但是，由于各国的历史传统和文化背景不同，对“三权分立”思想的理解各异。