公共政策概论-第四章 公共政策的执行

公共政策的执行,政策执行是将已经制定好的政策方案的内容付诸实施的过程。政策执行过程会涉及到许多环节，其中首先需要纪律与服从，在某种程度上也需要主动与创新。政策的执行也受到环境条件的影响。 本章主要分析政策执行的重要意义，研究政策执行问题的若干立论方法与模型，影响政策执行的各种因素，以及对政策执行效果的评估。,第一节 公共政策执行的理论与模型,一、公共政策执行的理论与模型 1973年，两位学者A. Wildavsky和 J. L.Pressman共同撰写了执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空一书，引起广泛注意，作者考察分析了美国加州奥克兰市的一个案例。 事实证明，理性政策模型与实际执行效果之间存在很多不和谐。本书 对政策的执行环节做了 认真分析。,政策能否执行的好，受很多因素的影响和制约，其中政府机关的体系结构、权力配置、部门利益、资源条件等都对具体政策的执行有影响。 在我国社会主义建设和改革开放的实践中，政策执行问题的重要性越来越突出。 在我国人口多，底子薄、各地发展极不平衡的条件下推进改革开放，是一项十分艰巨的事业，对政策执行提出了很大的挑战。对政策执行研究不够、执行不力或 不当的问题突出。,二、政策执行的本质解释：行动还是组织,关于政策执行的本质解释大致分为两大类：行动学派和组织学派。 行动学派侧重从政策实施的活动链条上去寻找政策执行成败的原因。组织学派侧重于从组织机构的本性和特征上去说明政策执行。,（一）行动学派 行动学派的学者们关于政策执行的概念基本一致。政策执行是将一种政策付诸实施的各种活动：在诸多活动中，解释、组织和施用三种活动最为重要。 从这个角度出发，可以将政策执行的行动的特征归纳如下： 第一，它是权威性的行动。 第二，它是有组织的行动。 第三，它是有明确目的的行动。 第四，它是面向公众，涉及到公众利益的行动。 第五，它是持续性的行动。 第六，包含有一定创造性的行动。,（二）组织理论学派 组织理论学派主要关注承担政策执行的主体组织。它强调，任何政策都是由一定的组织来执行，造成政策执行不力的因素有很多，但组织因素是关键因素之一。 分析组织的属性：（正式的和非正式的） 第一，组织的内部分工与整合。分工可以提高组织的效率，但是分工使得各部门从自己的狭隘利益去看问题。,第二，组织的标准程序与变通。为了保证各环节工作质量的可测量性和一致性，必须建立标准的工作程序。但是，工作的环境和各种因素是不断变化的，要求政策执行要有一定的适应性和灵活性。 第三，组织的人力资源与文化。人员的素质是一个很重要的问题。（地方省、市、县、乡四级党委展开换届，目的在于希望挑选一批年轻的、有现代领导才能的地方官员。政策的落实主要靠地方的官员，所以地方人才的挑选非常重要。）组织文化由该组织大多数成员所共有的价值观念所构成。 第四，组织的运作方式与环境。 运作方式有两种情况：第一，在政府内部，政策制定与政策执行是依靠沟通与公式取得一致，还是依靠命令与指挥取得一致。第二，在政府外部，政策执行与政策对象之间的关系是依靠权威协调还是依靠良性互动协调。,三、政策执行的分析路径：自上而下还是自下而上？ （一）自上而下的路径（topdown approach） 其基本特征是，从政府（通常是中央政府）的政策决定出发，考察政策目标是否实现，何时实现，以及怎样实现。以政府决策官员的政策为出发点，着重考察：（1）政策执行官员和目标群体的行动在多大程度上与政策决定的要求相一致？ （2）政策实施之后，政策目标在多大程度上得到了实现？ （3）影响政策输出及效果的主要因素是什么？ （4）政策是如何在实际经验的基础上被修正和调整的？,（二）自下而上的路径 从“自下而上”学派的观点来看，“自上而下”的分析路径在方法论上存在重大缺陷。 “自下而上”分析路径的基本特点是，将政策执行中的一线官员（streetlevel bureaucrats）作为分析的起点，强调政策制定与政策执行是一个没有截然区分的、充满了上级与下级、政府与社会之间往来互动的过程，并强调这个过程中多种行为者的多重互动及其与政策效果的关系。,四、政策执行的其他分析模型,（一）过程模型 （二）互动理论模型 （三）博弈模型 （四）循环模式 （五）系统模式,综合起来，任何一项政策的执行都会涉及三个环节，即政策内容本身、政策执行机构，以及政策实施对象即目标群体。这三个环节又在三个层面上发生相互联系和相互作用，分别是政治层面、行政层面及传播层面。,第二节 影响公共政策有效执行的因素,一、政治因素 公共政策归根到底是对社会资源或价值的权威性分配。影响政策有效执行的政治因素包括以下几个内容： （一）政策的政治特性与内容 第一，政策问题的性质。 第二，政策的合法性。,（二）政治体制与决策机制 这些内容是比较政治学和比较公共政策分析研究的重点之一。政治体制和决策机制的不同类型与结构对公共政策的有效执行影响很大。 第一，集权与分权的影响。 从纵向坐标上看中央与地方的分权体制，从横向坐标上看立法、行政、司法的三权分立与制衡。 第二，政党制度的影响。在实行多党制的国家中，政党的竞争格局都对实际的政策执行产生很大影响。 第三，选举制度的影响。高层领导人对决策的执行起到关键作用。如果高级政治官员是由选举产生的，那么选举制度就会对政策实施产生影响。,（三）社会的利益格局 公共政策最终是要解决社会公共问题，因此必然涉及到公众，即政策的目标群体，必然涉及到利益调整或分配。 面对复杂利益关系，政府必须以公共政策为手段加以调节。调节的结果会有以下几种类型，它既取决于客观的利益关系状况，也取决于政策的设计和内容： 第一种是帕累托最优。 第二种是“零和”博弈，或者是“赢家输家类型”,第三种是“输家输家”类型。 两败俱伤的政策，典型的例子是国际关系中的“安全困境”和核军备竞赛。 第四种是理性妥协基础上的“赢家赢家”类型。即各方寻求利益折衷的平衡点，“赢”是相对的。 第五种是在超优方案设计基础上的“双赢”类型。超优方案依赖于特定的条件。,二、行政因素 影响政策有效执行还有狭义行政管理学上若干因素，主要包括执行政策的机构部门及其职责、能力、权威、效率；人员的素质和行为方式；为顺利而有效的落实政策所必须的各种资源条件等等。 （一）政策执行机构 第一个条件是要有相应的职权。 第二个条件是执行权威。 第三个条件是执行保护。（地方环保部门受地方政府的干预太大，）,（二）政策执行人员 （1）专业技术水平。 （2）实际工作的经验。 （3）效忠国家的信念和自律的精神。,（三）政策执行的资源 广义的说，执行机构和人员都是政策执行的资源。 狭义的说，政策资源特指公共政策的执行经费。现实中政策在决定一项政策时，实际上是在做两项决定：一是政策内容本身，二是为政策的实施而拨款。,三、传播因素 即对于政策的解释和宣传。建立一个有利于政策执行的舆论环境和心理环境。 （一）政策解释 （二）政策宣传 （三）政策沟通,第三节 政策执行效果及其评估,一、执行效果评估的意义 如果认定执行效果不合预想，就可能有三种类型的调整。 第一，当效果不好的原因在于执行环节上时，调整执行的方向和力度。 第二，当效果不好的原因在于政策方案本身时，一方面向上级机关报告，一方面在允许的范围内调整某些内容和规定，以求符合当时当地的客观情况。 第三，当政策方案在执行过程中暴露出明显重大缺陷时，按照常规或非常规方式终止政策执行。,二、政策执行的效果 在执行的过程中对政策的执行效果加以评估，有三种类型的政策效果需要加以讨论。 （一）直接效果 （二）附带效果 （三）意外效果,三、效果评估的困难 对政策与环境的相互作用以及政策执行后对客观事物产生的影响作出精确周延的评估，有利于改进政策系统，提高政策质量。在我国目前的条件下，政策评估仍然面对重重困难和障碍，主要有： （一）政策目标不清晰 （二）政策效果不确定 （三）因果关系不明显 （四）有关方面不配合 （五）信息系统不完备 （六）研究经费不充足,