县事业单位登记管理情况调研报告
县事业单位登记管理情况调研报告*县事业单位登记管理情况调研报告 按照关于开展“建立各类事业单位统一登记管理制度”调研工作的通知，*县委编办于2014年5月19日至5月25日对全县22个事业单位法人的运行体制机制、法人证书使用、资产核实核定、监督管理等情况进行了专门调研。现将调研基本情况报告如下。一、基本概况。*县共有事业单位635个，1998年全县实施了事业单位法人初始登记，2001年对全县事业单位法人统一换证，截至2014年5月，全县符合法人条件纳入登记管理的事业单位511个，其中，县委政府直属15个，县委工作部门管理12个，政府工作部门管理404个，群团下属3个，乡镇直属77个，另有6个乡镇敬老院依照事业单位登记。事业单位年检率保持在85%以上，年检合格率100%，变更登记每年在45个左右。总体而言，全县法人事业单位严格执行条例，履职尽责，对经济社会发展起到了极大地促进作用。二、调研情况。此次调研，我们选取了5个系统22个具有代表性的事业单位法人，分别对其共性、差异性进行分析研究，基本呈现了我县事业单位法人的全貌。（一）运行体制机制。1履职尽责：大多数事业单位法人严格以条例及其实施细则为准绳，按照核准的登记事项从事业务活动，未发现超出登记事项开展活动的行为，职能职责充分发挥。但随着经济社会的发展，部份事业单位职能职责萎缩，一些业务活动逐渐弱化，比如：乡镇计划生育服务站、广播电视站。2人员配备：从调研的情况来看，各事业单位法人工作人员齐备，从事业务活动的人员力量充足。自2011年开始，县委编办配合县人社局加大了事业单位人员招录，考录（聘）工作人员1500余名，充实到力量薄弱，关系民生的教育、卫生等事业单位，在调研的事业单位中，新进人员50余名，占编制总额的15%以上。3管理体制：坚持管办分离的原则管理事业单位法人，主管部门一定程度上放开人权、财权、事权，保障事业单位法人的独立性。但客观上讲，我县事业单位法人自主性还不足，政事不分现象还依然存在，尤其是部门、乡镇直属事业单位，财产捆绑使用、人员混编混岗现象突出。（二）法人证书使用。条例第九条规定，事业单位法人刻制印章，申请设立银行账户等必须凭事业单位法人证书，中编办等15家单位关于<事业单位法人证书>使用问题的通知（中编办发200017号），进一步明确规定了事业单位法人证书使用要求和使用范围。但我们在调研中发现，事业单位法人证作为其开展活动的凭证，权威性未充分发挥，有束之高阁的现象，个别有涂改、遗失行为。（三）资产核定核实。事业单位法人最重要的条件是经费独立。条例明确了事业单位法人要有与其业务活动相适应的经费来源，就是指要有一定的开办资金和稳定经费来源。我县大多数事业单位法人无权威机构确认的开办资金及资产损益情况，登记管理机关力量薄弱，无法独立开展核实工作，资产核定核实存在较大困难。（四）监督管理措施。事业单位法人监督管理最主要的举措是年度检验，但由于在实际操作中有重检验轻监督的现象，年检发挥监督管理作用不断弱化，导致事业单位法人年检主动性不断退化，按时参加年检的单位不足85%。其次，监督管理措施单一，仅从年度报告书填写内容上很难直观展现事业单位具体情况，更容易造成对设立、变更、注销登记的监督管理缺位失位。三、问题研究。通过对这22个事业单位的调研，主要存在以下几方面问题。（一）法人资格弱化。事业单位法人五大要素分别是经审批机关批准设立，有自己的名称、组织机构和场所，有与其业务活动相适应的从业人员，有与其业务活动相适应的经费来源，能够独立承担民事责任。五大要素任一缺失，都将使事业单位的法人资格弱化甚至缺失。#1职能职责萎缩。随着经济社会发展，一些事业单位的职能职责有所萎缩，以乡镇计生服务站为例，全县已登记的38个乡镇计生服务站，业务活动基本已由县计生服务站或乡镇卫生院执行，人员几乎全部集中到原片区中心站或配合乡镇计生办工作，经费统一由主管部门管理，基本已丧失法人资格。2自主资金缺乏。我县635个事业单位，有自主资金开设了独立账户的仅200余个，其它事业单位的经费大多和主管部门（单位）捆绑使用，对主管部门（单位）过度依赖，丧失了应有的独立性。3人员混编混岗。建立事业单位登记管理制度目的之一就是要推动政事分开，推进事业单位的社会化进程。但乡镇机关及少数县级部门由于人员较少等原因，对直属事业单位的财权统规统揽、人员统一使用，混编换岗，政事不分。（二）监督管理虚化。1年检推进困难。从近几年的年检来看，一是参与面不宽，近三年年检数平均在400个左右，计生、卫生、文广系统下属事业单位和少数乡镇直属事业单位多年未参加年检；二是年检质量不高，业务活动开展、资金损益情况难以核实，年度报告书填写不规范、不完善，规定时间内接受年检的主动性不够。2督查手段有限。监督管理事业单位法人的主要内容是事业单位的登记行为及其他有关行为，贯穿于登记管理的全过程，而最重要的手段是年度报告书的提交和审查，手段单一，配套处罚的法规仍不够完善。3协同联动不足。监督管理不是机构编制部门一家的事，需要各相关部门协同联动，目前，机构编制、组织、人社、财政、质监等部门联系较多，但同其他部门协同联动联合执法的力度还有待加强。四、原因分析。（一）经济社会发展制约。建立事业单位登记管理制度是我国政治、经济和社会发展到一定阶段的产物，是社会主义市场经济发展的必然要求。体现着“市场准入”、推进事业单位管理体制和机构改革的需要，也是保障事业单位权益、保护国家财产的需要。法人作为社会主体对经济的依存度很高，经济状况对法人形态具有决定作用。相比东部经济发达地区，我县事业单位主要履行公益服务职能，参与市场经济活动的需求、主动性不强，是否具备法人资格对其影响不大，从而导致各事业单位对登记管理“不上心”。因此，经济社会发展的现状是制约我县事业单位法人登记管理最主要原因。（二）现有管理体制束缚。长期以来，事业单位都是作为行政机关的附属存在，固有管理体制导致一部分主管部门“不想放”，一部分事业单位“不愿分”的情况出现。“不想放”主要是由于机关人手不足，怕放了就不能有效管理；“不愿分”的理由一是长期形成的依附思想，二是人权、财权、事权的不独立。1998年法人初始登记，将事业单位分为法人事业单位和非法人事业单位两类，2001年统一换证，明确要求到2003年底，所有事业单位都过渡到法人事业单位。但就我县目前的实际来看，仍有120多个事业单位未纳入登记管理，纳入登记管理的一些法人事业单位也存在账户不独立、人员混编混岗等现象。（三）监督管理权威缺乏。事业单位法人的监督管理机关是各级事业单位登记管理局，监督管理的法理依据是民法通则，主要的行政法规是条例及其实施细则。首先从法理依据上讲，民法通则仅仅只是对法人类别进行了分类，对事业单位法人的监督管理的具体举措还不完善，处罚手段、量罚标准仍不具体。其次，监督管理需要多部门联动，编办自2010年单独列党委序列，机构新，人员少，社会对机构编制工作的认可度还不高，由事业单位登记管理机关牵头监督管理，小马拉大车，监督管理乏力。五、意见建议。随着县域经济的发展，我县事业单位参与经济社会活动的需求越来越迫切，加强事业单位登记管理势在必行、迫在眉睫。因此，要进一步完善事业单位登记管理主要应做到：（一）完善法人主体资格。推进登记管理，最核心的是完善事业单位法人资格。根据事业单位登记管理须知关于“事业单位应当具备法人条件”的解释，对客观上能够具备法人条件，登记管理机关和其他有关部门应督促依法登记；对基本具备法人条件，只是由于人数较少，无法配置财务人员导致财务不独立的事业单位，可以通过委托财务公司或有关单位代管等形式，实现财务独立，满足法人条件。2014年，我县对未登记的事业单位进行了分类清理，督促5个符合法人条件的事业单位完成了设立登记。（二）整合涉改事业单位。加大对登记管理知识的宣传，提高举办单位推动机构改革和保护国家财产的意识，促进政事分开、管办分离。具体而言，拟在2014年机构改革工作中，整合计生、卫生职能，合并（撤并）职能职责弱化的乡镇计生服务站，探索建立比较明晰的法人治理结构；同时结合事业单位分类，理顺体制机制，使依附于机关、人财物由机关统管的事业单位具备法人资格，纳入登记管理。（三）健全监督管理体制。强化主管部门的机构编制意识，着力提升政策法规宣传力度，进一步健全事业单位监督管理执法制度和力量配备，完善部门协同联动机制，开展事业单位法人监督管理。主要是要结合事业单位的设立、变更、注销登记开展实地核查工作，尤其是要以保护国家财产为目的，做好事业单位法人资产清算工作。同时，希望上级事业单位登记管理机关制定更细的执法依据，更完善的操作标准，使监督管理更加有理有节，事业单位运行更加规范有序。
