4、论文引言及正文—我国基础设施项目融资BOT模式的现状及对策

我国基础设施项目融资BOT模式的现状及对策1、绪论1.1研究背景BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写，通常直译为“建设-经营-转让”。这种译法直截了当，但不能反映BOT的实质。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。所以，BOT一词意译为“基础设施特许权”更为合适。以上所述是狭义的BOT概念。BOT经历了数百年的发展，为了适应不同的条件，衍生出许多变种，例如BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），即“建设，拥有，经营，转让”BOO（Build-Own-Operate），即“建设，拥有，经营”等 ，人们通常所说的BOT应该是广义的BOT概念2。BOT项目特许期一般为10到35年。1.1.1 理论背景BOT是20世纪80年代以来在全球兴起的一种利用私人资本进行基础设施建设的投融资方式。BOT作为一种将私人资本引向基础设施建设的投资方式，出现之后再世界范围内得到了广泛地应用。经过多年的实践，在对不同国家的不同项目经验总结的基础上，已经形成了一套包括BOT定义、BOT项目实施的一般程序、BOT项目各参与方的基本法律关系和BOT项目的风险及其分担在内基本的BOT理论框架。政府的支持和保证对于BOT项目的正常运作和顺利发展，起着至关重要的作用。通过对政府保证和担保上的保证的比较，深入分析了我国理论界对BOT投资方式政府保证的认识错位，并结合对我国BOT投资方式政府保证现存的立法障碍的分析，提出制定专门立法、建立统一体系、排除商业担保的建议，以完善我国BOT政府保证制度。1.1.2 现实背景BOT项目具有建设周期长、特许期长等特点，在项目的不同阶段风险的内容各不相同，从而使各阶段风险控制的内容、承担风险的主体也在变化之中。设计一个合理的风险分担结构是BOT项目顺利实施的关键因素之一。发达国家利用BOT方式主要是为了将私人资本引入基础设施建设，在解决政府资金困难的同时，充分发挥私人资本在建设和经营中的优势。通过英法海峡海底隧道项目和澳大利亚悉尼海底隧道项目的介绍可以看出，发达国家稳定的政治经济环境、完善的法律体系、畅通的项目融资渠道、政府和私人投资者之间的良好合作关系以及项目本身的必要性提供了一个成功BOT项目所需的基本条件。中国从80年代中期涉足第一个BOT项目深圳沙角B电厂至今，已进行了多个BOT项目的试点。从沙角B电厂，到广西来宾B电厂，再到湖南长沙电厂，在实践过程中随着经验的增加，对BOT的理解也在深入，从招标方式、回报率、贷款人、政府保证、融资方式、对发起人的约束机制等方面逐渐规范BOT项目的实施。在项目各方的配合、风险分担、合同谈判等方面积累了一定的经验，同时也应意识到BOT方式在适用范围、操作程序、产品或服务费较高等方面存在局限性。我国基础设置建设资金的短缺，BOT方式是作为引入外资的一种方式出现的，但BOT方式本身的复杂性决定了目前国际BOT方式推广的步子不可能过大，在实践和经验总结的基础上弱化或避开BOT项目本身的风险，将BOT方式与中国国情相结合，于国外投资人对中国政治、社会、人文环境不了解，对整个项目进行期间的社会环境的担忧，对BOT项目或不愿介入或要价过高，阻碍了BOT方式的推广。在现有项目经验总结的基础上，考虑利用国内资本采用BOT方式进行基础设施建设，有助于推动BOT方式的实施。本国资本参与BOY方式，在对项目所有权和经营权的控制、外汇平衡、谈判等方面与国际BOT方式相比具有一定的比较优势。我国沿海地区经济的发展、具有相当投融资势力的国内企业的存在、民间巨额资本以及当前国内需求不足，大量资金寻求投资机会的现状，客观上为本国资本参与BOT方式提供了可能。BOT模式作为一种新兴的投资方式，我国少数省市运用BOT模式建设基础设施的项目正在不断增加。但是，从整体上来看，我国的BOT投资方式无论在理论上还是实践中都还处于探索阶段，到目前为止，私营公司积极参与基础设施融资的主要是国际私营企业，融资的主要方式是股木投资和外币贷款，国内民营企业和国内债务市场以及金融部门在基础设施的BOT项目投资方面起到的作用很小。由于BOT方式本身具有的优势，如利用外资、技术创新、风险转移、管理高效、成本控制等，得到了许多发展中国家的青睐。尤其是我国作为世界上最大的发展中国家，积极利用BOT模式加快我国基础设施的建设对保持我国经济高速、稳定、持续、协调的发展具有重大的意义。十八届三中全会提出，推进基础设施建设是新时代条件下全面建成小康社会，加快社会主义现代化建设的重大战略。积极稳妥地推进基础设施建设，是推动经济社会持续健康快速发展，加快现代化建设步伐的前提条件。由此可见，基础设施建设一直被政府所关注。但在基础设施建设过程中，出现了很多问题，严重影响了社会主义现代化的进程。因此，进一步加快我们基础设施建设，选择正确的投融资模式迫在眉睫。 现阶段融资模式的局限性逐渐暴露，BOT模式在这样的背景下随即提出，政府资金紧张问题随即解决，引导民间资本进入市政领域、促进投资，带动经济发展。但是BOT投资模式也存在着很多不可控制的风险。基于BOT投资模式的重要性，在当前新型现代城镇化建设背景下对其进行研究，具有重要的理论学术价值和政策参考价值。1.2研究方法与框架 1.2.1 研究方法 在本文研究过程中，本文以文献分析法为主，并辅以个案说明的方法开展研究，理论与实践相结合，具体方法如下：1、文献研究法。本文以文献分析法为主进行研究，其中文献分析的资料包括各种相关的研究报告、学术论文、国际组织的出版物、期刊论文、专著等。通过广泛的研读国内外相关理论文献， 在深入学习项日融资理论的基础上，了解并掌握国内外对BOT项目融资管理理论，从而为本篇论文打好理论基础。2、描述性研究法。结合现有成果对BOT项目融资方式的特点与存在的问题给叙述和解释，提出了我国基础设施项目BOT融资中存在的问题。3、案例研究法。通过对威立雅成都第六水厂项目、福州马尾水厂项目等采用BOT方式融资的案例存在问题进行具体分析，并提出我国基础设施项目BOT融资管理对策。 1.2.2 框架2、我国基础设施项目BOT融资模式的现状 BOT 方式早在20 世纪80 年代就进入了我国市场。当时，广东珠江三角洲为了解决交通问题，利用民间集资建设跨江大桥工程，这可以说是BOT 的雏形。我国利用BOT 方式吸引外资的第一个例子是深圳沙角B 电厂。在该项目中，香港合和电力作为乙方负责设计、建设及筹集资金，并负责合作经营期内的经营管理，以电厂投产后产生的现金流量来偿还融资贷款，发电设备在国际上进行招标；深圳能源集团作为甲方负责配合乙方筹集资金，执行“供煤协议”和“购电协议” 地使用权等。按合同规定，合作期为10 年，港方在合作经营期内拥有产权并独立运营，在运营期满后将电厂的一切权益无偿移交给中方。这一项目开创了BOT 融资方式的先河，为政府更好地指导能源产业BOT 方式提供了可资借鉴的经验，而且在一定程度上缓解了当时广东、深圳电力供应紧张的局面，改善了投资环境，社会效益比较明显3。近年来BOT模式在中国也引起了广泛重视，并且在若干大型基础设施项目融资中获得了应用。从1993年开始。采用B0T模式融资建设基础设施项目。引进国外先进技术和管理经验就成为了我国基础设施项目开发的一个热点5。我国政府对BOT投资给予了高度重视和大力支持，国家计委负责人2002 年举办的中英项目融资研讨会上明确表示鼓励外商采用BOT、项目融资方式参与我国的公益性基础设施、基础产业建设，从而更加合理有效地利用外资，促进经济结构的优化和国民经济素质提高。此外，我国建立的社会主义市场经济的法律法规日臻完善。尤其是关于外商投资的法律法规已初步形成体系，对外商投资企业的设立、变更、经营、终止、纠纷和土地使用权的取得等法律法规基本完善。投资者权益依法可得到根本保障。 3、我国基础设施项目BOT融资中存在的问题 3.1 缺乏统一的法律规范对BOT投资模式进行调整的问题 从法律角度来看，垃圾焚烧发电厂BOT项目是十分复杂的系统工程面涉及政府，投资者，项目公司，贷款银行，承建商，供应商，保险公司等组织机构，而且牵涉未来2030年，如何签订特许权协议及其有关附件，是垃圾焚烧发电厂BOT项目的关键所在，虽然我们已经有了一个特许权协议文本，但还很不完善，许多法律问题值得进一步探讨。一是投资商与项目公司，投标人主体为投资商，而垃圾焚烧发电厂BOT项目的建设和运行主体为项目公司，如何实现两者在法律的责任界定和衔接，需要进一步探讨。二是产权归属，一方面，政府无偿提供项目用地，加上不断付费和项目移交的约定，因为可以理解政府最终拥有该项目的所有权；另一方面，投资商是项目的投资主体，理所当然拥有其所有权。如何在法律上界定者两种所有权，也需要进一步探讨。三是偏差与违约，无论是政府方面还是项目公司，在运行期履行特许权协议时，双方偶尔都会产生一些偏差。如果都按违约处理是不合适的。我们建议引入“年平均”概念来处理“偏差与违约”问题。威立雅成都第六水厂项目、福州马尾水厂项目均通过BOT模式运作，在特定时期解决了一定的社会、经济等问题，威立雅成都第六水厂项目导致成都市政府每年补贴自来水公司1亿多元，因经济形势变化造成生产能力过剩，其后果最终由成都市自来水公司承担；福州马尾水厂项目由于国家新颁布国有产权转让规定要求国有资产转让必须通过公开招标或拍卖方式进行，导致合同无法履行。上述两个BOT项目无疑均导致了失败，究其原因主要是法律法规的缺失。在没有法律依据的条件下，各地方政府制定的各种规定都可以被推翻或者修正。政府担保缺乏法律依据，以合同为基础的特殊经营机制就失去了赖以生存的条件，形成了政府担保的缺失。BOT项目工程牵涉主体颇多，相关的立法文件却没有明确其各自地位以及权利和义务。在BOT项目中涉及到多方主体之间的关系如地方政府身份具有特殊性，需要法律对地方政府在BOT项目中的地位和权利义务做出规定利用BOT模式投融资的项目往往需要上亿乃至数百亿的资金，这必然会影响到投资方以及贷款银行的直接利益；BOT项目一般与社会公众的利益直接相关，涉及收费价格等问题也需要法律调整。因此，在任何一国凡是涉及到BOT项目的各种法律关系，除由民事、经济、行政等相关部门法律调整外，尤其需要专门的法律法规来规范涉及到的各种社会关系。 3.2 BOT人才缺乏问题和管理协调问题。由于引入BOT模式的时间不长，国内大规模的推广效果不十分明显，未完全系统建立BOT学科类别，对于BOT项目的管理，仍沿用计划经济体制下的那一套管理方式，在实施过程中常常忽视合同概念，同时对国际惯例缺乏了解，在实际操作中和外商难以沟通，给项目实施造成困难和障碍，给外商形成投资环境较差的印象。目前我国人才缺乏是BOT模式在我国不能迅速推广的重要原因。BOT模式是一项系统工程，在项日建设的资金筹措、合同谈判、生产经营管理、项目实施以及相应政策的制定等方面，都有一套独特的运行规则和方法，它涉及国际经济、贸易、金融、法律等多个领域的知识，对政策性和技术性的要求都很高，要求复合型人才来实施，以确保项目的顺利进行，这是项目得以成功执行的基本人力条件。而中国BOT的专业人员相当匮乏。没有一支专业队伍，对BOT方式基本规则不熟悉，在项目谈判中很难维护自身的利益，项目的成功率也较低5。3.3对国内BOT融资重视不够。我国BOT