近年来各国行政监察制度的完善及其借鉴意义(1)

从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果近年来各国行政监察制度的完善及其借鉴意义(1) 摘要 近年来世界各国的监察制度在监察主体、监察对象、监察程序方面日趋完善，监察主体更加独立，监察内容更加丰富，监察程序更加公开和方便。国外监察制度的新趋势可以为完善我国的监察制度提供有益的经验。我国应当加强行政监察主体的独立性，吸收借鉴议会行政监察专员制度、人权监察专员制度和监审合一制度，增加对不良行政和行政公开的监督，完善行政监察程序。 关键词 行政监察 监察主体 监察对象 监察程序 完善 The Recent Perfecting on Administrative Supervision in Other Countries and Its Use for Reference Abstact: The administrative supervision system has recently been perfected on the subject, object and procedure of supervision. The supervisor become more independent, the range more wide, and the procedure more open and convenient. We can learn a lot from that. So we need a more independent supervision system including ombudsmen, supervisor on human rights, combined system of supervision and audit, supervision on maladministration and the open policy and more perfect procedure. Key Words: administrative supervision, subject of supervision, object of supervision, procedure of supervision, perfecting 一、行政监察主体的完善 0世纪80年代以来，监察专员制度传播到世界各地。在亚洲，巴基斯坦、印度、菲律宾、斯里兰卡、孟加拉、韩国等榜上有名。在非洲，毛里求斯、莫桑比克、津巴布韦、马达加斯加等国也步其后尘。这股旋风同样吹遍南美大陆，短短10年间，阿根廷、秘鲁、哥伦比亚、墨西哥、厄瓜多尔、乌拉圭、巴西都出现了“人民卫士”，即监察专员。原东欧的匈牙利、波兰也仿效之。监察专员制度在全球范围的推广，促进了行政监察领域的国际交流。1978年，国际监察专员协会成立。各洲也相继成立了地区监察专员协会。1除了行政监察主体数量的发展以外，行政监察专员的类型也有了新发展，使行政监察制度更加完善。 1992年欧洲联盟条约据其138e条设立了欧洲议会行政监察专员。前芬兰议会行政监察专员杰考伯·索德曼(Jacob Soderman)被选为首位欧洲议会行政监察专员并且于1995年9月1日开始办公。2(p69)介此，一种新型的跨国议会行政监察专员产生了。按照规定，监察专员必须为欧洲公民，具备在本国最高司法机关任职的条件，能胜任职位要求，保持独立性。其地位级别相当于欧洲法院大法官。监察专员由欧洲议会选举产生，向议会报告工作，任期也由议会决定，可连选连任，一般不能被解职，除非个人提出辞职，或不能再胜任工作，或犯有严重错误。监察专员必须以欧洲整体利益和公民利益为重，完全独立地履行职责，不得寻求或听从任何政府或机构的指示，不得担任其他政治或行政上的职务。监察专员犯有严重错误时，经议会要求，由欧洲法院将其罢免。3在国际上还有已建立的类似制度，这类行政监察官制度有：联合国人权高级专员，欧共体统计局高级专员，波罗的海地区高级专员等等。 还有一种重要的行政监察官就是国内人权行政监察官。在许多国家，特别是在那些存在大量社会紧张状况的国家，人权行政监察官是提倡并保护基本人权和自由的一个重要手段。在八十年代末期，拉丁美洲就建立了人权行政监察官制度。在九十年代，行政监察官制度在东欧几个前共产党国家如波兰、南斯拉夫、斯洛文尼亚、波斯尼亚黑塞哥维纳也相继建立。在南非废除种族隔离制度以后，人权行政监察官的设立在宪法辩论中成为一个重要议题。南非现已建立了名为“公众保护人”的行政监察官制度。4 目前国际上通行着四五种监察模式，监审合一是较为普遍的一种，不少国家的监察机构都被赋予监察和审计两种职能，波兰最高监察院最具有代表性。最高监察院以合法性、经济性以及效益、廉政为标准，对国家的预算、法律的执行情况和政府各部门行政管理和运作情况，实施全面监察、检查。其中行政监察的主要任务是检查评价被监察对象的行政管理情况，特别是各部门行政负责人履职情况，发现存在的行政违规和腐败现象。波兰最高监察院认为，消除腐败现象，首先要管住钱和权，防止资金滥用和贪污行为的发生。为此他们加强了对资金使用情况和使用效益的审计监察，颁布了从政道德规范、财产申报制度、礼品登记制度等，并且加大了廉政监察的力度。近年来，还制定了防止腐败法、政党法、议员道德法，重点展开反腐败斗争。5根据韩国宪法规定，监查院的主要任务是审计国家决算及受国家与法律约束的团体的财务，监察国家行政机关及公务员履行职务的情况，以及揭露公职人员违法违纪问题。无论新成立的监察机构的各国还是原来就有监察机构的国家都把廉政和反对腐败作为一项重要的任务，而前者尤其注重。XX年1月，韩国制定的反腐败法正式出台，直属总统的反腐败委员会也与当年开始正式投入运行。新加坡贪污调查局、香港廉政公署在监察腐败行为方面都很有成就。 民主与宪政的体制是行政监察机关职能得以发挥和完善的社会基础。波兰在1957年通过议会立法成立了最高监察院。但是它的职能经过几度变更：开始时归议会领导，后来为了有效体现党的领导作用，在归兼任政治局委员的政府总理的监督下，为议会、国务委员和部长会议服务。直到1980年，一场新的危机发生时，波兰议会在同年10月8日对宪法作出修改，并颁布实施了最高监察院法，将最高监察院重新划归议会领导，并向议会负责。1989年波兰制度发生巨变后，这种隶属关系一直未变。1994年修改宪法时对监察院的职能和地位重新作了法律规定。根据波兰的经验，如果最高监察院属于总理监督，它的监督职能肯定不能很好发挥。一个简单明了的原因是：监察院的工作对象主要是总理领导的政府各部门，所以“自己不可能对自己实行有效的监督”，监察机关的的工作容易流于形式，达不到对国家行政机关有效的监督的目的。这也是当时在波兰国家政权中出现特权阶层的原因之一。6在韩国，反腐败问题之所以成为朴正熙政权最关心的问题之一，朴正熙希望能通过大规模、急风暴雨式的群众运动，毕其功于一役，“彻底”清除腐败。朴正熙被刺后，继任的两位总统全斗焕和卢泰愚都继续把反腐败作为最重要的行政目标之一。他们分别发起了“社会净化”运动和“新秩序、新生活”运动。但众所周知，这两位总统本身后来都被指控贪污并获重罪。1992年，韩国历史上第一个民选政权金泳三政权出现了。金泳三把清除腐败宣布为执政第一任务，作为第一个民选总统，金泳三的反腐措施一开始就显示了与以往截然不同的特点，那就是大力推进制度反腐。早在1960年，韩国政府就曾提出过财产登记法案，但是议会通过后不久又被议会否决。1981年，全斗焕政权制定的公务人员伦理法则明确把公职人员财产登记作为主要内容，全斗焕政权没有勇气真正实施这一政策，而是对财产登记实施了非公开原则。金泳三于1993年5月20日向临时国会提交并通过了以高级公务员财产公开为主要内容的公职人员伦理法修正案。此法于同年7月11日生效。 金泳三推行的第二项制度性反腐措施是推行金融实名制。与财产公示制度一样，金融实名制也早就在韩国开始了尝试，最后却都因为各种社会力量的反对不了了之。正是因为金融实名制的实施，才使得两位前总统卢泰愚、全斗焕巨额秘密资金被揭露出来。继任的金大中则继续推进反腐败，并取得了巨大的成效。韩国政府在反腐之路上走得一直坚定的另一个原因是强大的民意压力。7这说明，政治反对势力的存在，民主和宪政条件下的反腐制度是对腐败是一种有力的制约，同样如此，监察机关才能真正地发挥作用。 台湾的监察制度承继了国民党在大陆时期的监察体制，其理论和制度基础来源于孙中山的“五权宪法”思想。早在广州国民政府时期，就颁布了监察组织法成立了监察院。1928年开始的“训政”时期，国民党中央常务委员会颁布“中华民国国民政府组织法”，成立五院制政府。监察院是最高监察机关，它接受国民党的监督、指导和国民政府的命令。1947年“中华民国宪法”的颁行，对监察院的性质、地位、成员的产生、监察的对象和职权均作出了新的规定。监察院仍为国家最高监察机关，但同时依大法官会议第七十六号解释，监察院构成国会的一部分。监察院除仍拥有弹劾、审计、纠举、调查等法律性职权外，又取得了二项政治性职权，即纠正权和同意权。监察院从一个准司法机关变为中央民意机构兼准司法机关。但是，1948年通过的“动员戡乱时期临时条款”和1949年公布的“台湾省戒严令”，使监察院仅在法律上和理论上而不是事实上成为民意机构。直到1986年国民党决定推行“政治革新”，开放党禁，解除戒严，“充实中央民意机构”，加强“议会政治”的运作，全面推行“民主宪政”，废除“极权专政”。民选委员尤其是民进党委员进入监察院，使监察院事实上成为民意机构兼准司法机关。1992年5月，台湾增修“宪法”，监察院的性质、地位、职权发生相应的变化。监察委员、院长由“总统”提名，经“国民大会”同意任命。“总统”对监察院的控制增强，监察院不再享有同意权。8民国时期和台湾当今的监察院都受中国古代监察制度和西方民主制度的双重影响，在一定程度上也体现了孙中山的政治思想。从其发展的历史可以看出，不管法律上如何规定，政治制度背景对其作用的发挥却具有实质性的影响。 挪威议会行政监察专员阿尔内·弗利弗莱特说：“行政监察官制度就需要有一个坚实的基础，如在宪法中有其位置，并得到广泛的政治支持。否则，如果这个国家的政权有变，就会导致对行政监察官职权的损害。因此，一个能充分发挥行政监察官职能的基本前提就是有一个完好的民主机制。不然的话，行政监察官就会被当成一个政治工具，有使当政的政府或总统合法化的危险。”4事实的确如此。 二、行政监察对象的完善 近年来，行政监察机关的职能也走向完善，行政监察的对象又有所扩大。如一些国家将人事管理也纳入监察事项范围，公务员对任职、待遇不服，可以投诉监察专员。中华人民共和国行政监察法第18条规定：“监察机关为行使监察职能，履行以下职责：受理国家公务员和国家机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉”。另外，如前所述，很多国家实行监审合一，加强反腐监察，也是行政监察对象发展的一个侧面的表现。除此之外，行政监察对象的完善还有以下几个方面的体现。 由于信息公开化和公民的知情权越来越受到重视，一些国家的监察机关的又被赋予了一项新的职责。1994年，英国议会行政监察专员开始根据获得公务信息良好行政服务规范的要求，促进那些依该规范的要求应当为公众所取得的公务信息的公开。个人对于信息不公开的不满可以向议会行政监察专员提出，议会行政监察专员可以按照1967年议会行政监察专员法的规定对其进行处理。根据1998年消费者信息保护法和XX年信息自由法，还设立了信息行政专员。9(p638,528)澳大利亚、新西兰、