少数民族中心城市和谐行政执法方式的探索

从本学科出发，应着重选对国民经济具有一定实用价值和理论意义的课题。课题具有先进性，便于研究生提出新见解，特别是博士生必须有创新性的成果少数民族中心城市和谐行政执法方式的探索构建和谐社会，是社会主义本质的客观要求，也是历史的必然和人民的期望。在此新形势下，为配合我党建设服务型政府的目标，行政执法应从广大人民的利益出发，摒弃粗暴和野蛮的行政执法方式，严格按照国家法律、法规及规章所赋予行政主体的职责，创新和谐执法，真正做到以人为本，实现个体与社会的和谐。一、传统行政执法方式及其弊端行政执法是一种具体行政行为，是行政主体依法对行政相对人采取的能直接产生法律效果的行为1。行政执法与人们的日常生产、生活息息相关，密不可分。众多的行政职能部门，如公安、税务、工商、质监、城管、计划生育等部门都在进行行政执法。然而，在行政执法的过程中，由于执法主体对执法的认识不到位，导致在行政执法过程中存在诸多弊端。1.行政执法主体不规范目前，我国现有行政执法主体较为庞杂，有的地方及部门把行政执法权交给一些社会组织和不具备执法资格的人员来实施，有的还雇用临时人员来执法。以贵州省凯里市为例，凯里市城市管理执法局现有工作人员410人，其中正式职工89人，协管人员280人，特勤人员91人。在执法过程中，这些不具备执法资格的“执法人员”不着装，不出示检查证，执法随意性较大，侵害公民合法权益的情况经常发生，不但影响法制的严肃性，也在一定程度上损害了政府的形象。2.行政执法人员执法观念滞后从总体上来说，现阶段执法工作成效显著，但仍有些行政执法人员执法观念滞后，存在着一些错误的思想和行为。少数行政执法人员错误地把自己当做法律的代表，处处以执法者自居，认为自己高人一等，看不起也不尊重行政相对人，不仅摆出一副高高在上的姿态，还随意斥责执法对象，不好好行使服务的职能。还有的执法人员不重视法制宣传教育工作，不讲执法方法和手段，动辄罚款，一罚了事，严重损害了群众和企业的利益。如XX年凯里市城市管理执法局在查处车辆带泥上路过程中，罚款5000余元；在处理乱丢乱吐、乱穿乱行行为中罚款4100余元。3.行政执法方式粗暴野蛮由于受“官本位”等封建思想的影响，部分执法者把自己凌驾于法律之上，在执法过程中，作风粗暴，颐指气使，对执法对象不讲究教育、引导，不重视解释工作，反而动辄掀摊子、抢篮子、赶车子、拍桌子，犹如“猛虎下山”。这些不遵守法律甚至是违反法律法规的行为，严重影响党和政府的形象。XX年6月8日上午9时30分，贵州省凯里市一名城管队员在执行公务中不讲究工作方法，行为粗暴，造成行政相对人鼻骨骨折，触犯刑律，构成故意伤害罪2。这些简单、粗暴的执法方式在社会中造成了极大的负面影响。二、造成行政执法出现问题的原因当前，行政执法引起了许多的社会热点事件，在一定程度上激化了老百姓与政府的矛盾，造成许多行政执法问题，究其原因，主要有以下四点。1.行政执法体制不健全从我国现行的行政执法体制来看，由于政府职能没能从根本上转变，导致行政组织的设置也较为混乱。享有行政执法权的机构和单位很多，但彼此之间却缺乏必要的沟通和协调，这种多头执法的行为造成行政执法“缺位、越位、错位”的现象时有发生。由于各种原因，许多行政执法单位经费、装备保障缺口大，执法人员培训费、设备购置费不足。为此，许多执法人员不得不先“挣经费”，从而形成了违法养执法，二者相互依存的恶性循环。同时，由于政策的原因，行政执法单位协管人员的工资福利由所在单位自行负担，这使得一些执法单位必须通过罚款等各种手段来创收。2.行政执法依据滞后行政执法作为一种常见的具体行政行为，其主要依据是宪法、法律、各种行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例、单行条例等。可这些执法依据不仅存在诸多真空领域，缺乏可操作性，而且彼此间相互冲突，导致行政执法人员无所适从，出现许多执法违法的现象。作为行政执法的依据，我国相关的法律、法规和规范性文件对行政机关及其执法人员的违法行政责任尽管也作出了一些规定，但却难以落到实处。究其原因，就是监督不到位，以致造成了行政执法机关及其人员在执法过程中出现“有权无责”的事实。一是监督体系设置不合理。我国现行监督体系已形成一个主体多元、内容广泛、多层次的系统，但不少监督部门缺乏一定的独立性，各类监督机构也无法组成一个统一体，致使监督合力较弱，“漏监”、“虚监”、“难监”的现象依然存在。二是新闻舆论和公民监督的实际效力弱。中国在历史上是个缺少民主法制传统的国家，再加上政府的办事制度、办事程序及行政活动的公开化机制不够健全，透明度不够高，群众监督渠道不够畅通，因而不能对违法行政行为产生应有的约束力。3.行政执法人员素质存在局限十一届三中全会以来，我国执法队伍建设虽然得到了加强，但受编制所限，执法队伍人员的数量仍显不足。从执法力量与全国人口比例来看，不仅低于发达国家，也低于大多数发展中国家。如凯里市城市管理行政执法局所属的城建中队只有5人，负责全市规划区248万平方公里的违法违章建筑的监控工作，的确感到力不从心，管理工作存在一定困难。由于各种原因，部分执法人员思想觉悟低，综合素质不高，与执法素质要求相差较远。有的执法人员和执法机关因为受到经济利益的驱使，不公正办案、徇私舞弊、公然执法犯法。还有一些部门聘用临时人员执法，而这部分临聘人员多为下岗职工。据统计，凯里市城市管理行政执法局现有协管人员中，80%以上为下岗职工，且大部分为高中或中专以下文化程度，无人接受过高等教育。这些临时聘请的人员文化基础弱，对政策理解不透彻，执法方式既简单又粗暴。 .行政执法主体执法中未能做到因地制宜 行政执法主体所面对的执法对象和地点千变万化，这就要求执法人员在执法过程中要因时、因地制宜。尤其是少数民族地区，由于历史文化背景、经济基础、社会生活条件的不同，各个民族的风俗习惯更是千差万别，人们的价值观念和行为往往会受这些不同的风俗习惯的影响。但行政执法人员在执法过程中不会变通，一味以国家政策及上级指示作为执法标准，执法态度强硬，影响到民族地区的社会和谐。三、和谐行政执法方式建构“和谐行政”是行政法学界提出的一个新概念。从系统论的角度来理解，和谐行政就是指国家行政管理系统中的各要素之间的协调和平衡3。笔者认为，从行政执法方式的角度来理解，和谐行政更多地体现为行政主体与行政相对人之间的和谐。这种以和谐为特征的执法新理念和从前相比主要有以下特征。第一，有一支严于纪律，精于业务，秉公执法的行政执法队伍。这支队伍执法主体合法，执法内容和程序也合法。在执法的过程中，执法严格，但服务热情，执法要作为，但又不滥用权利；执法不越权，但又不无作为4。第二，行政执法主体执法理念先进。在执法过程中，行政执法主体最大限度地去关心和实现人民群众的切身利益，不仅把维护人民利益作为自己工作的出发点，也作为落脚点，充分树立起“执法为民”的先进理念3，把亲民、爱民和为民付诸实际行政中去。第三，行政执法方式文明、和谐。构建社会主义和谐社会其中有一项重要的任务就是要以人为本，实行人性化执法。在执法方式上，要体现出对人民的温暖和关爱，要摒弃粗暴、野蛮的执法方式，要尊重执法对象，文明执法。那么，在构建和谐社会的新形势下，如何才能改善执法现状，形成和谐的行政执法方式，笔者认为应从以下几方面努力。1.整合执法队伍，实行合力执法根据国务院颁发的全面推进依法行政实施纲要的要求，各级政府必须建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或行政机关的合法委托，不得行使行政执法权，要清理、确认并向社会公告行政执法主体，实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作4。对于具有行政执法资格的主体，可聚集其行政执法职能，遇到重要工作或是难度大的工作，便整合其力量，实行合力执法。此举一来可以帮助一些职能弱、手段软的行政组织做好难以依靠自己职能完成的工作；二来可以在执法过程中形成互相监督机制，防止乱办案、乱收费，执法方式恶劣、残暴等违法行政行为的产生。2.转变执法观念，建立执法考核机制行政执法人员的执法心态和思想观念，在一定程度上不仅影响行政执法的质量，而且会严重影响和谐社会的建设。为此，必须转变行政执法人员的执法观念，摒弃落后陈旧的观念，把“管民”意识转化为“为民”意识，树立起从被动到主动，变管理为服务的执法理念，用真诚感化并化解与行政相对人的各种矛盾，营造和谐的执法氛围。同时，建立起行政执法考核机制，由执法机关的上级行政机关结合人民群众、行政相对人的建议，对行政执法机关的行政执法情况进行定期和不定期的考核，将行政执法行为置于广大人民的监督之下，确保行政执法行为的合理性和合法性5。3.加强业务学习，提高行政执法人员综合素质行政执法人员综合素质的高低将会直接影响到行政执法行为的效果。为此，必须加强行政执法人员的业务学习，改进教育培训工作，着力提高行政执法人员的思想道德素质、法律法规素质、执法业务素质，按照政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的要求，用科学的、先进的理论武装头脑，努力培养行政执法人员创新思维能力，不断提高行政执法人员的执法能力，才能更好地为人民大众服务，构建和谐的行政执法方式。4.健全和完善行政监督机制，维护监督主体的独立性和权威性要推进法治政府的建设，规范行政执法行为，必须完善、加强行政监督机制，使各系统的监督主体能够互相配合且协调一致，形成合力，这样才能把行政监督的整体功能充分发挥出来，取得较好地监督效果。首先，要从加强监督立法着手，对各监督主体的职责、权限、地位及监督活动的程序、范围及方式等进行明确地规范，建立起监督主体与客体之间权利和义务、责任和利益相统一的关系，并形成全方位、多层次行政监督体系网络，增强行政监督的整体合力，使各类主体的监督体系各负其责、各司其职，明确监督目标。其次，要充分发挥人民监督和新闻舆论的积极作用。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”所以，人民监督是行政监督机制基本的力量源泉。而舆论监督则是监督体系中的先锋和桥梁，它具有透明度高，辐射面广，时效性强，威慑力大的优点，若能与其他的监督主体结合，将会产生不可替代的、巨大的监督力量。5.创新执法方式，营造良好的执法环境行政执法人员要切实转变执法方式，摒弃过去简单的、粗暴的，与和谐社会不适应的执法方式，用先进的、文明的执法方式去服务人民。首先，行政执法人员要把法律法规宣传常态化，准确把握执法的现场态势并进行深入浅出的宣传教育，及时向行政相对人讲清执法依据和违法事实，让相对人感受到法律的温柔6。其次，是要特别强调行政执法的和谐意识，以礼相待，文明执法。对相对人要使用文明礼貌用语，少数民族地区执法人员还可使用民族语言，切实给予相对人亲切感和人格上的尊重，使其抵触情绪减弱甚至消除，从而加强行政执法的亲和力。第三，要缓解执法情绪，学会“冷处理”。行政执法人员要耐心地听取当事人的陈述和辩解，避其锋芒，冷其情绪，尽量避免形成僵持的局面。第四，刚柔相济，坚持先说理，后处理，以理服人，刚柔并举，软硬兼施，有节有度。构建社会主义和谐社会的任务要求行政执法工作也要与时俱进并适应历史要求，只有坚定不移地坚持执法为民的理念，创新和谐的执法方式，才能使城市行政执法工作体现出科学发展观的要求，服务于社会主义和谐社会的建设。6.执法中要尊重少数民族的习惯黔东南是苗族、侗族自治州，少数民族人口万人，占总人口的%，其中苗族人口占%，侗族占%，是全国30个民族自治州中少数民族人口绝对数最多、苗侗民族人口最多的自治州，是全国苗族侗族人口最集中的地区。对于黔东南苗族侗族自治州的执法人员来说，他们所面对的相