行政程序刘恒

第四编 行政程序,刘恒老师博客 ：http:/xingzhengfalh.fyfz.cn/,行政程序概述,法律意识的核心是“程序意识”。 美 行政法学家戴维认为：“正义的内涵，极大部分是关于程序的正义。” 美 法官：“自由的历史就是基本上程序保障的历史”。“程序决定了人治与法治的差别。”,1.程序的价值,现行行政法体系缺陷,缺乏对行政权力的独立的监控机制行政监察是行政机关内部的监督机构司法独立性不足,2、立法宗旨,是为行政权运行提供一个行政规则，还是提供一个行政权的监控。现代国家均倾向后者，现代社会行政权扩张是一个趋势，因此，应当加强立法监控。,3、行政程序的意义,有利于中国民主政治的发展。 有利于保障公民的基本权利，促进和发展中国的人权事业。 有利于消除或减少腐败现象，腐败是一个体制性问题。 有利于提高行政效率。,政府信息公开制度,政府信息公开是指行政机关的一切行政活动，除涉及国家安全或国家秘密并由法律规定不得公开的以外，一律公开。,信息公开的意义,政府信息公开是第二次世界大战以后行政程序法发展的重要方面，60年代在国际上形成高潮，成为当代公共行政的重要原则。政府信息公开是现代民主政治的应有之义,意义,满足公民参政议政的意愿，是宪法上公民知情权的体现。 控制行政权的滥用，减少权力寻租活动，防止权力腐败。 提高行政行为的可接受性。,意义,实行政府信息公开、增加政府行政透明度，是我国加入WTO后政府的一项基本义务。 就经济领域而言，实行政府信息公开，转变政府职能，就是要适应市场经济的发展，使政府由经济行为的直接参与者、管理者，转变为市场的指导者、服务者。,美国著名政治家、思想家詹姆斯·麦迪逊,“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么它只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者可能二者兼而有之。知识将永远统治无知。”,国内外信息公开制度的现状,到目前为止，世界各国已有瑞典、芬兰、丹麦、挪威、荷兰、法国、德国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、韩国、日本等13国制定了情报公开法或有关的法。 建立情报公开制度是社会进步的必然要求，是民主和法治的必要条件。,国外,美国在政府信息公开领域的立法具有代表性影响，其对政府信息资源的管理极为严格，通过了一系列有关的法律文件，其中主要的立法是于1966年制定，并在1974、1986、1996年经过三次修订的情报自由法FREEDOM OF INFORMATION ACT 该法是公众获取政府信息的重要司法保障。,国外,该法规定政府文件具有公共财产的性质，明确规定除可以不公开的九种情形外，如国防外交秘密、国家机密信息、机构内部的人事信息、法律明确规定不许透露的信息、商业秘密信息、个人隐私信息等，政府文件都应公开，一切人都享有了解政府文件的同等权利，任何人均有权向行政机构申请查阅、复制行政情报；如果行政机关拒绝提供政府文件，公民或社会机构可诉至法院寻求救济。,发展中国家信息不公开的原因,无法定的信息公开义务 立法本身的语义含糊 缺乏信息公开的传统 缺乏连贯性的政策 缺乏明确的程序规定 能力和资源的匮乏 家长式的作风（Paternalism） 害怕信息公开后面临窘境 来自产业界的影响 过于小心谨慎 官僚政治的习气和惰性,国内,中国共产党十五大报告明确提出，为完善民主监督制度，国家机关实行“公开原则”,“直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度”,开始在国家机关重视情报公开制度的建立。党的十六大报告中进一步明确指出，要认真推行行政公开制度。,问题,由于没有法律法规的保障，基于文件要求的自上而下的村务公开活动有冷却趋势。 由于缺乏具体的指导与规范，各省市自行要求的政务公开出现“滑坡”、“反弹”现象。 由于没有赋予当事人获得救济的权利与程序，审判、检务、警务公开后劲不足，监督不力。 权力行使上的“秘而不宣”导致权力的专断，信息公开是国家政治权力现代化的必然发展。,国内信息公开制度的现状,中华人民共和国政府信息公开条例已经2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，自2008年5月1日起施行。 单项法律，如行政许可法、选举法、行政诉讼法、行政处罚法等，亦有规定行政机关及其他国家机关向公众告知有关政府信息公开的制度。,广州市政府信息公开规定,立法背景信息公开是依法行政，建设社会主义法治国家的题中应有之义。 政府信息公开是WTO的要求。 实践中，我国近年来正在进行政务公开方面的有益探索。,广州市政府信息公开规定,由广州市政府法制办与中山大学行政法研究所合作完成该项立法。 2002年5月，双方联合成立起草小组，经过立法调研专家论证和广泛征求意见。 2002年9月底完成起草工作。 2002年10月中旬提交广州市政府第11届108次常务会议讨论通过，同年11月6日市长签署了广州市人民政府第8号令予以正式公布。 2003年1月1日起生效实施。,总则 公开内容 公开方式 公开程序 监督与救济 法律责任 附则,广州市政府信息公开规定 7 章34条,广州市政府信息公开规定,立法创新公开权利人和公开义务人预公开制度,全国性立法政府信息公开条例,政府信息公开条例共5章38条总则 公开的范围 公开的方式 公开的程序 监督和保障 附则,1.立法目的（第1条）,保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息；提高政府工作的透明度，促进依法行政。充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。,2.立法原则（第5条）,公正原则公平原则便民原则,行政机关； 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织； 部分公共企事业单位。,政府信息公开主体,四类主动公开的政府信息；依申请公开的政府信息；三类不得公开的政府信息。,政府信息公开的范围,主动公开,第一层次是政府主动对社会公开的内容 第二层次是政府职能部门主动对社会公开的内容 第三层次是行政机关应当主动对行政相对人公开的内容 第四层次行政机关对内部公开的内容,依申请公开,WTO要求各国政府设阅览室，只要不属于国家秘密、商业秘密、个人隐私的均可公开（依申请）。但是国家秘密、商业秘密的范围缺乏明确界定，个人隐私对不同人有不同的看法。在日本用“个人识别信息”的概念。个人还有权查阅政府掌握的个人信息资料,公开处理的几种特殊情形,部分公开 不予确认暂缓公开,政府主动公开信息的程序。20日。政府依申请公开信息的程序：申请受理审查公开决定。 时限：当场答复或15个工作日、或30个工作日。,政府信息公开的程序,政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等； 政府信息公开指南和政府信息公开目录。,政府信息公开的方式,政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度（第29条） 政府信息公开工作年度报告（31、32条） 行政相对人的救济权利（第33条）,监督和保障,条例实施,广州市规定-非典事件全国性条例-汶川地震,树立正确的行政观念,1、树立服务行政的观念。 2、树立行政公开是政府义务而不是恩赐的观念。 3、树立行政公开是达到行政公平、公正前提的观念。,案例,1.市民赵正军诉郑州物价局就郑州市热力总公司(第三人)因供热涨价而不愿公开财务报表案.2.农民何某诉陕西韩城供电(局)公司停电信息公开案,用户在约定时间未缴清电费应依程序和依据实施停电措施而不能随意停电.,案例,1.广州洛溪大桥收费案质疑收费的合法性2.北京机场高速收费案要求公开收费的去向,如何推进政府公开制度,必须制度化，法治化，必须用有效手段，防止公开化过程中的商业行为。必须充分重视互联网对行政公开的革命性意义。,政府信息公开工作仍需进一步推进,第一，选择性公开部分政府信息的现象仍然存在。 对主动公开的信息，有的政府部门往往带有一定的选择性; 部分政府部门网站公布的文件和信息长时间没有更新，导致一些市民在迫切需要掌握某些信息时却难以获取; 对于依申请应当公开的信息，时常出现有市民依法申请，但无人回应的情况。,政府信息公开工作仍需进一步推进,第二，政府信息公开形式不够多样化，不能完全满足人民群众获取信息的要求。政府信息公开的手段大多限于宣传条幅、公告栏、公告手册、政府部门网站等，运用知名互联网站和新闻媒体公布的政务信息比重不大，致使市民群众和企业获得政务信息的渠道不够畅通，有些已公开的信息不能收到预期的社会效果。,行政听证制度,中国：立法听证、处罚听证、价格听证有立法依据 民主的要求：政府作出一个将对当事人权利有影响的行为时，要倾听当事人的意见，并有可能改正。,立法听证,立法听证的形式 1.监督性听证-如对财政预算案的听证2.调查性听证-即法庭式听证,如对社会热点或知名人士的公开调查3.立法性听证-用以审核法案或修正案,立法听证,立法听证的分类1.金字塔型立法听证自下而上模式的公民参与式立法听证模式2.倒金字塔型立法听证自上而下模式的立法听证模式,立法听证,立法听证的民主性功能1.扩大公民参与,加强直接民主2.加大信息传播,实现透明立法3.关注利益协调,促进社会公平,立法听证,立法听证的执行性功能1.降低政治争议,力求规范立法2.技术专家相助,以便理性立法3.加强职权行使,增进立法效率,立法听证,立法听证的局限性1.成本增高,效率低下2.容易形成美国铁三角政治式操纵立法的现象3.误导公众,立法听证的程序制度,1.依据-笼统式与详细式 2.召集-议会主导(院导)与民众主导(民导) 3.参与-意见表达(进言式)与利益平衡(平衡式) 4.过程-宽松式与严格式 5.善后-形式性与实际性,地位,在构建行政程序制度的地位上，处于核心地位。 公开原则：行政处罚法“公开举行” 职能分离原则：作出行政决定的机构与举行听证的机构分开 事先告知原则案件卷排他性原则，只能以案卷为依据作出行政处理，不能以案卷，记录以外的因素为依据作决定。案卷要向当事人公开，质证。,听证程序的适用范围,确定方式有两种-立法方式和判例方式确定是否适用听证程序有关标准 公共利益和个人利益均衡的原则 成本不得大于利益的原则,不适用听证的情形,涉及国家安全的 紧急状态，紧急情况 行政执行行为 根据技术标准制定的行政拘束行为,建议,逐步扩大听证的范围抽象行政行为其他具体行政行为,立法选择,我国80年代中期以后行政法领域的基本立法都是先经过行政立法小组，由行政立法小组先提交立法草案，这种做法为实践证明是一种切实可行的立法方法，卓有成效。,1、行政程序法的立法概况,行政程序立法路径,第一步是先制定单行的行政程序法律，如己经制定的行政处罚法、行政复议法、成熟一个制定一个，各个击破，逐步推进，为制定统一行政程序法典积累经验。我国民法典的起草过程符合认识论的规律，值得我们学习和借鉴。 第二步是在适当时机制定出一部统一行政程序法。,我国行政程序立法面临的难题,一是由于行政程序的复杂性、多样性，在理论上应当如何对行政程序进行抽象，在立法上应当如何进行归类，值得深入探讨。 二是行政程序的现代化与目前行政管理现实之间存在着较大的差异。,我国行政程序立法的现实困难,1、宪法正当程序理念缺失；2、“重实体、轻程序”的实用主义传统；3、行政程序法理论研究薄弱。,中华人民共和国行政程序法 (草案) 8章173条,第一章 总则 立法目的与立法依据 行政程序法的定义与适用范围 程序法与其他法律的关系 程序法的原则 包括程序合法性原则、程序公开原则、听取当事人意见原则、参与原则、公正原则、理性化原则、效率原则、比例原则、诚信原则、权利救济原则。,中华人民共和国行政程序法 (草案) 8章173条,第二章 行政程序中的主体 主要包括行政机关、其他行使行政权力的主体、当事人与其他程序参加人。,中华人民共和国行政程序法 (草案) 8章173条,第三章 行政决定主要包括程序的启动、调查、证据、陈述意见、听证、信息公开、应用自动化设备和电子文件实施的行政行为、行政决定的成立、简易程序、行政决定的效力、期间、送达、费用。,