我国汽车产业政府管理体制存在的主要问题

我国汽车产业政府管理体制存在的主要问题2002过对新中国汽车产业政府管理体制的轨迹追溯与经验总结，消除影响我国汽车产业快速、健康成长中的制度性障碍，这对于今后一个时期的汽车产业政府管理体制改革具有十分重要的现实意义。自 1956 年中国生产出第一辆国产解放牌载货汽车以来，我国汽车产业管理体制改革大致经历了如下五个阶段：第一阶段（19561965 年） ，即“工业托拉斯”与集中生产阶段。1964 年国家成立了中国汽车工业公司，成为当时全国 13 个公司（“工业托拉斯”）之一，行使“政企合一”式的行业管理职能，管理手段包括了生产经营计划、项目投资、物资分配、人事管理等等。第二阶段（19661980 年） ，即分散布局与条块分割的初步形成阶段。全国 26 个省区市和 10 多个部门建立了汽车总装厂，有的省份多达 89 个汽车总装厂。这一时期是新增汽车企业最快最多的时期（见表 1） 。汽车行业管理职能由第一机械工业部汽车总局行使。投资决策权和计划权分散到各个地方和部门，条块分割的格局最终形成。表 1历年按产品分的生产企业数单位：个资料来源：中国汽车工业年鉴1983 年，第 139140 页。第三阶段（19811987 年） ，即中汽公司的成立与“三级管理”体制的形成阶段。1981 年 12 月 31 日，国务院批准成立“中国汽车工业公司” （简称中汽公司） ，实行总公司化的行业管理模式，中汽公司负责行业规划与计划编制、项目审批、技术引进等，同时负责管理 7 个联营公司和 13 个直属企业。第四阶段（19871992 年） ，即中国汽车工业联合会的短暂探索和中汽总公司的回归阶段。1987 年 5月 29 日国务院批准成立“中国汽车工业联合会” （简称“中汽联”） ，取消中国汽车工业公司，由机电部归口管理。行业管理开始由计划编制和项目审批向放权搞活、协调服务方向转变。由于中汽联改革没有取得预期效果，1990 年 2 月 23 日，国务院批准组建“中国汽车工业总公司”（中汽总公司） ，机电部授予其全行业管理职能。管理手段仍然以项目审批和下发文件为主。第五阶段（1993 年至今） ，即政企职能分离模式的最终确立阶段。1993 年，国务院按照“政企分开”的原则，将原授权给中国汽车工业总公司的汽车行业管理职能收归新组建的机械工业部，中汽总公司成为具有控股公司性质的经济实体，中国汽车工业协会和中国汽车工程学会挂靠机械工业部。机械工业部于当年12 月组建成立了汽车工业司，行使汽车行业管理职能。1998 年国务院实行机构改革，将原机械工业部撤销，组建国家机械工业局，行使全国汽车行业宏观管理职能。2001 年 2 月，机械工业局撤销，汽车行业的宏观管理职能并入国家经贸委有关司局。总体上讲，迄今为止的我国汽车产业管理体制仍存在很多问题。如果以管理效果衡量，它并不成功，主要表现在：第一，尽管与改革开放初期相比，汽车工业经济指标已经有了很大提高，但距离国民经济支柱产业的地位还有很大差距。汽车工业对于国民经济的拉动作用相当有限，特别是当我国面临有效需求不足和通货紧缩的困境时，无法从汽车工业这里找到突破口；汽车工业对于相关产业的拉动作用也不显著，国内主要汽车厂的技术、设备、甚至原材料（如车身钢板） ，很大一部分还要依靠进口；汽车工业还没有成为拉动国民经济增长的重要力量。第二，尽管从产量上讲，我国已经成为世界第九位的汽车大国，但是却找不出充分的理由证明我国是一个汽车工业强国。目前国内的定点轿车生产企业无一例外地是合资合作企业，除红旗轿车外，我们还没有完全自主知识产权；中重型载货车和摩托车，除了价格优势外，质量和性能与发达汽车工业大国相比还存在很大差距；汽车零部件工业较整车更为“散、乱、差” ；我国不仅与发达汽车工业大国拉大了距离，而且也被同时起步的巴西、西班牙、韩国等后起汽车工业国家甩在了后面。第三，政府始终没有找到能够实现其政策目标的有效途径。从新中国成立以来我国汽车工业管理体制的变动当中，我们也可以看出，政府多年来为改变汽车工业“散、乱、差”局面，在管理模式和政策上进行了多次大幅度调整，但一直没有取得明显效果。产业结构、企业结构、产品结构和技术结构多年来没有出现根本性改观。这表明政府实际上还没有找到实现其管理目标与管理手段的结合点，中央政府实际上没有太多的控制力。造成我国汽车工业管理体制低效的原因是，每一阶段的改革模式都存在内生性的功能障碍。具体体现在：(一)行政审批机制长期僭越市场机制在向市场经济体制转轨的过程中，汽车工业是为数不多的政府长期实行严格行政审批的领域。尽管改革伊始，决策者们都明白体制改革要解决汽车工业长期存在的“散、乱、低、慢”的问题，而问题是如何建立一种能消除上述困境的微观机制。在行政审批权的问题上，政府可能陷入这样一个悖论当中：即如果政府放松行政性管制，长期受行政性抑制的投资饥渴将得到释放空间，这势必加剧产业组织结构的散乱局面，为此，政府必须保留行政审批权，因为除了行政审批权外，政府还找不到更有效的替代约束机制；而政府实行严格了行政审批权，却难以解决已经进入市场的汽车生产企业的整合问题，随着其他领域的市场化改革在优化产业组织结构方面取得明显进展（如家电行业） ，政府又开始倾向于放松管制，希望利用企业和市场力量来优化结构。正是在这种矛盾心态下，历次改革都表现出在“收”和“放” 之间的长期摇摆不定。导致政府长期以来在放权和收权之间摇摆不定的主要原因是：往的行政性放权并没有取得更好的效果，相反，行政性收权虽没有使结果变得更好，但也没有使结果变得更坏； 架下的国际规则；投资体制、财税体制、国有资产管理体制等等；无法解决“条块分割”和地方保护主义问题。以“ 中汽联 ”改革为例，这种改革探索之所以失败，一个重要原因就是在政府放权的同时，没有另一种替代性机制市场竞争和价格机制来代替。没有了行政审批限制，利益刚性就是脱缰野马，释放出无所不能的力量，为了管住这匹野马，必须再给它套上缰绳，回到审批经济的老路上去。(二)国有资产管理体制改革滞后：多重委托人与利益冲突我国的汽车工业骨干力量大多是国有企业，而如同所有国有经济占主体地位的行业一样，汽车工业领域里的国有资产实际上是按行政隶属关系和投资渠道被划定在“条条块块”（即部门和地方）当中的。这种被称作多重委托人的现象带来的最大问题是，协调成本和交易成本高昂，具体体现在国有资产长期条块分割、政出多门。从条条（垂直管理属性）上看，除去中央政府单独设立的管理部门外，还有对应的部委垂直管理，例如，机械部、交通部、轻工部、司法部、化工部、航空航天部、邮电部、城建部门、军工部门等等。从块块（地方管理属性）上看，与垂直管理相交叉的还有横向管理，即不同层级的地方政府管理，省政府投资的项目由省政府管理，县政府投资的项目在县政府管理基础上，还要受省一级政府有关部门的管理。由于不同的垂直管理部门和横向地方政府管理部门设定有不同的目标函数，这些目标函数所对应的经济利益更多情况下是相互冲突而非利益协同的关系，在这些相互冲突的经济利益交错管理体制下，我国汽车工业很难从全国一盘棋出发来规划与协调发展。多重委托人的存在也使得地方保护主义盛行，并成为汽车产业组织结构优化的巨大障碍。处于条块结合点上的企业成为当地的产值、税收、就业的大户，谁愿意让这肥水流到外人田里。我们看到这样一幅画面：一方面是地方政府为本地汽车企业提供了一个“宽松的” 外部环境，使得外地产品难以进入本地市场；另方面地方政府又要巧立名目，向当地消费者收取各种各样的税费，以充实地方财政。这就难怪为什么全国除了西藏、青海、宁夏等少数省区以外，20 多个省区市都把汽车工业当作本地的支柱产业来发展。(三)地方保护主义和部门利益对市场机制的分割与阻断在市场经济条件下，任何管理模式都要以市场机制为基础，政府目标只有通过统一、健全的市场机制才能达到最佳效果。而我国汽车工业管理体制低效长期存在的一个根本原因，就是市场机制被人为地切割与阻断，最典型的就是地方保护主义。以汽车税费为例，大家都知道名目繁多的地方性税费是抑制汽车市场需求增长的“罪魁祸首”，但是我们又都无可奈何，为什么？个中缘由需仔细玩味，到底是一种什么机制在维持和强化着地方保护主义。从作为一方乡民“父母官 ”的地方政府角度看，在目前的财税体制下，地方政府面临着很大的财政支出压力，基础设施建设、农田水利、教育科技、医疗卫生、行政事业开支、社会保障等等，这些都需要地方政府有足够的财力。而从财政收入方面看，我们的税收结构与国外发达国家以个人税为主的税收结构有很大不同。目前以增值税为主的包括营业税、所得税、消费税在内的地方性税收收入（地方税加上共享税返还）远不足以支撑巨大的财政开支，地方政府还必须从“税” 外找财源，最便捷的途径就是“费” ，而除了汽车之外，地方政府还找不到更好的取之不竭的“财源” 。为了确保地方财源不外流，地方政府还需要给本地汽车企业以变相的保护，对外地车辆征收歧视性的税费或进行行政性使用限制。再以企业组织结构调整为例，为什么汽车企业结构调整在汽车领域如此艰难，为什么优势企业不能顺利兼并与重组劣势企业，或者优势企业之间进行强强联手？为什么一汽大众和上海大众不能实现重组？为什么一个五十铃公司可以在北京、南昌和重庆搞出三个产品系列（K 系列、N 系列和 P 系列）？关键一点就是，市场机制被地方政府和有关部门行政性地分割与阻断，无法实现产业整合功能。一汽大众和上海大众的中方股本都是国有资本，但是这些国有股却由于历史上的投资来源不同而有着不同的委托代理关系，支撑着不同的利益关系。有哪个父母愿意看着自己的孩子认别人为爹娘？当汽车产业组织结构优化遇到了行政性阻断的时候，政府行为基点不在于以一种更高层次的行政性干预代替另一种行政性干预，而在于尽量消除产生行政性干预的体制性基础，如进行投资体制改革、财税体制改革和国有资产管理体制改革，让市场机制在更大范围内替代行政机制，特别是完善的资本市场对于产业整合是至关重要的。(四)企业制度改革滞后，管理体制改革缺乏微观基础市场经济条件下，一个良好的企业制度是任何管理体制运行的必不可少的微观基础。这样的企业制度应该体现为明晰的产权关系、规范的公司法人治理结构和市场评价机制（如股票市场和经理人市场） 。然而，从我国汽车工业企业的实际情况来看，这种规范的公司化制度还远没有建立起来。政企职能没有彻底分离，国有资产的“所有者虚位” 问题一直没有根本解决。从法人治理结构看，国有资产的受托人通常是代表政府的投资控股公司，但这些投资控股公司又是直接受政府领导机构的控制，因此地方政府或者有关部门还是可能难通过投资控股公司所掌握的人事任命权和资产经营决策权来控制企业投资决策和经营行为。在计划经济体制下的政企合一管理模式中，企业按其规模大小被列入行政等级序列，政府对企业的管理是沿等级链输出指令性计划和人财物管理来完成的。在向市场经济转轨过程中，指令性计划和人财物供产销“ 六统一 ”管理模式让位于管理层人事任免权和国有资产授权管理。政府总是有各种理由直接地介入企业经营过程而不是通过市场价格杠杆来调节和引导企业的行为。在行政等级链条上的企业缺少了通过市场竞争来规划自身长远发展的能力和愿望。在这种理念下，企业经营一旦出现困难，企业决策者不是去找市场而是想着去找市长，要政策寻求保护。我们不难理解这样一个悖论：一个汽车企业厂长经理一方面对外地政府对其产品进入的不合理限制深恶痛绝，另一方面又在不断说服本地政府为外地汽车进入本地市场设置障碍而赢得更大的发展空间。(五)发展战略欠合理，产业政策缺乏统一性和立法支