新政下公路交通基础设施建设投融资模式创新与应对圆桌会谈

新政下公路交通基础设施建设投融资模式 创新及应对圆桌会谈中国公路学会发展研究中心：徐丽2017年9月21日江西高速：阙泳目录基本情况01主要问题02如何应对03目录基本情况基本情况01主要问题02如何应对03基本情况公路投资完成情况20082008 金融危机金融危机19971997 金融危机金融危机基本情况高等级公路构成情况基本情况高速公路发展快速基本覆盖所有基本覆盖所有2020万及万及 以上人口城市。以上人口城市。 “十二五十二五”期建设发期建设发 展最快。展最快。 大部分省基本实现了大部分省基本实现了 县县通高速目标。县县通高速目标。 根据贵州新规划，高根据贵州新规划，高 速公路能覆盖速公路能覆盖80%80%左右左右 的重点乡镇了。的重点乡镇了。基本情况高速公路快速发展基本情况部分省高速公路密度世界领先地区地区公里公里/ /万平方公里万平方公里国家国家公里公里/ /万平方公里万平方公里全国平均全国平均136.0136.0德国德国362.3362.3江苏江苏442.4442.4意大利意大利229.8229.8浙江浙江398.2398.2法国法国186.7186.7河南河南386.1386.1西班牙西班牙179.2179.2江西江西359.3359.3日本日本170.9170.9贵州贵州308.7308.7英国英国135.3135.3陕西陕西252.0252.0美国美国94.794.7基本情况高速公路发展水平以国土面积国土面积和人口人口两个 因素考量，我国高速公 路综合密度仅10.7 km/ （万km2·万人），明显低 于美国（综合密度 18.9）、欧盟（综合密 度13.85）等发达国家或 地区。根据经济发展经济发展，到2030 年，若我国高速公路规 模达到20万公里，则略 高于欧盟、低于美国当 前的水平。规划里程约23万公里。综合密度考虑面积、人口和经济发展情况地区地区公里公里/ /万平方万平方 公里公里公里公里/( /(百万平方公里百万平方公里* *万万 人人* *十亿元）十亿元）1/31/3国家国家公里公里/ /万平方万平方 公里公里 全国平均全国平均1361361.311.31德国德国362.3362.3 (2.82) (2.82)江苏江苏442.4442.41.181.18意大利意大利229.8229.8浙江浙江398.2398.21.361.36法国法国186.7186.7河南河南386.1386.11.611.61西班牙西班牙179.2179.2江西江西359.3359.32.482.48日本日本170.9170.9贵州贵州308.7308.72.802.80英国英国135.3135.3陕西陕西2522522.12.1美国美国94.794.7目录基本情况01主要问题主要问题02如何应对03新政出台的背景有效的政策和体制政策可持续财政可持续 发展的引导 解决资金瓶颈 01010202 03030404地方体制+政府信用贷款三项政策基础 车购税：解决中央资金问题 养路费：解决地方资金问题 通行费：解决地方筹资问题成功的原因公路投融资政策78年以来，公路 严重制约发展， 解决建设资金就 是发展的关键灵活体制加政策创新的效果养路费+自筹+贷款养路费+贷款车购税中央投资补助中央投资补助省省+ +配套配套市、县市、县+ +配套配套第一次放大第一次放大第二次放大第二次放大成功的原因公路投融资体制成功的原因高速公路平台发挥重要作用推动中国经济发展规模化投资推动国有资产改革企业化运作推动金融发展创新市场化融资基础设施多了，有问题吗？政策可持续财政可持续 发展的引导 解决资金瓶颈 0 00101 02020303存在的问题形成政策惯性带来三个问题年份年份公路里程公路里程 （万（万kmkm）高速公路里程高速公路里程 （万（万kmkm）2015201545812.4 2016201646913.0 20302030560>20.0 20452045>600>20.0 代表省份代表省份20062006年前后年前后20142014年年20172017年年河南5858807010050内蒙92001100017137贵州6581724310196问题发展的科学引导国家层面：国道主干线国家高速公 路国家公路网，正式规 划修改过一次；省级层面：高度骨架高速路网 调整方案加密方案，修 改过2到3次。市县层面：市高速、县高速问题基础设施发展缺乏引导的后果基础设施的意义和特点为生产部门提供服务，质量和水平影响产业成本，建设规模和管 理能力决定了一个经济体的规模和水平。以自身的网络形成物流网、旅游网 以外，自身的发展会向前、 向后引发和带动一系列产业的发展，形成产业族群,基础设施具有规模经济特性，并高度依赖范围经济；投资周期长，沉淀成本高、决策不可逆，需要适度超前（时间概 念），在某阶段投资增速超GDP增速，资产高度专业导致高度的进入和退出壁垒，交易过程中容易出现 “套牢”风险。私人资本并不会大量进入基础设施加快发展的三个宏观意义： ü 有助于缓解失业和恢复经济 ü 可作为政策反经济周期调节 ü 为下一次繁荣做好基础准备 但是但是： 决策者往往只从眼前政治利益出发只从眼前政治利益出发考虑决定用于 基础设施建设的公共支付，一旦这些未经充分论 证和考察的基础设施建设支出未被高效利用，就 不仅会挤占其他部门的投资挤占其他部门的投资，还会因为基础设施 建设由于短期的财政困难中断，而造成更严重的由于短期的财政困难中断，而造成更严重的 后果。后果。 凯恩斯凯恩斯问题高速公路盈利能力严重不足高速公路行业收益及政府补助（亿元）2015年年2014年年2013年年行业总资产50,326.9945,515.0341,984.89行业总利润301.73275.46239.41政府补助收入191.65148.9102.07扣除政府补助后利润110.08126.56137.34平均利润11.6110.598.26平均政府补助7.375.733.52扣除政府补助后平均利润4.234.874.74平均ROA（%）0.650.721.13平均ROE（%）1.641.772.74全国平均ROA1.8% 全国平均ROE4.38%问题实质性亏损公路企业利润隐性来源：据交通部2015年收费公报现金流口经统计：全国公路企业亏损 2940亿元净资产收益率 -13.4%亏损原因替代性资本金投资项目资本金投资项目资本金：是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金是非债务性资金，项目法人不不承担这部分资金的任何利息和债务承担这部分资金的任何利息和债务。国发199635号文替代性替代性资本金资本金：由于项目资本金不足，通过发行长期债券、专项建设基金、长期债券、专项建设基金、ABSABS、明股实债明股实债等方式解决资本金问题，实质上是债务性资金。高速公路行业现实处境问题高速公路严重依赖债务性资金发展统计上的债务资金平 均占投资总额的70%。 实际上超过实际上超过80%80%。如广东集团： 已建成高速公路项目 资本金占比：32.5% 政府资金比：15% 集团自有资金：4.5% 集团债务融资15%>80%>80%是普遍情况。是普遍情况。更严重更严重 数据来源：2017年收费公路统计公报灵活体制加政策创新的效果2016年3A级高速公路企业资产负债率 平均：平均：68%68%权益工具会计去杠杆问题情况可能更严重交通部收费公路统计公报数据显示， 2015和2016年全国收费公路累计建设投 资总额中财政性资本金投入分别占比 17.3%、16.9%。部分省份新投资路段 财政资本金占比仅为4.5%。债务出表资产增值2016年高速公路收费4181亿元， 支出8003亿元。 还本：4381亿元 付息：2188亿元 养护：603亿元（含改扩建） 运营：536亿元 税费：280亿元 其他：14亿元问题债务与可持续本金依靠新增贷款而没 有实际偿还。还本和实 际增加基本一致。如广东集团：看起来很好，没有风险实际：扣除迎还本付息及养护管理支出、税及其 它支出以外，在集团母公司显示的净利润30.58 亿元中，如果剔除：-其他板块的利润11亿元-新通车项目试运行会计政策延后反映的亏损 14亿元-其他投资收益11亿元集团全资、控股高速公路项目亏损超过5亿元。许多高速集团现在是靠其它产业反哺高速公路， 弥补亏损。问题债务与可持续数据来源：2017年收费公路统计公报问题债务与可持续债务风险等级债务风险等级省份省份 数量数量省省 份份债务风险债务风险可控可控9北京、上海、江苏、浙江、安徽、江西、山东、广东、宁夏债务风险较高债务风险较高9天津、辽宁、河南、广西、重庆、四川、甘肃、河北、内蒙古债务风险很高债务风险很高11山西、吉林、黑龙江、贵州、云南、陕西、福建、湖北、湖南、 青海、新疆问题债务与可持续数据来源：2017年收费公路统计公报问题债务不可持续广东集团至2045年需承接债务及利润预计 单位：亿元结论：按照现行趋势，到十三五末的债务余额达到结论：按照现行趋势，到十三五末的债务余额达到7 7万亿元，风险极大。万亿元，风险极大。如何评价债务风险20世纪50年代，美国经济学家海曼·明斯基提出金融不稳定理论。根据收入-债务关系，将市场中的融资行为分为三种类型：（1）hedge finance： 现金流支持还本付息（2）speculative finance：现金流能付息不还本（3）Ponzi finance： 现金流不能偿付利息 海曼海曼·明斯基明斯基(Hyman P. Minsky)能否实现资产增值是否具有还债意愿与Ponzi Schemen的区别:如何应对债务风险政策调整国家层面地方层面提前应对问题三项政策的不稳定带来的问题政策可持续财政可持续 发展的引导 解决资金瓶颈 01010202 03030404地方体制+政府信用贷款三项政策基础 车购税：解决中央资金问题 养路费：解决地方资金问题 通行费：解决地方筹资问题车购税： 目前：公路建设专项税，投资 过于宽泛，事权责任不对应， 中央投资权益也很难履行; 未来：不能满足中央事权的财 政支出责任，还有变成地方税 的可能。问题三项政策的不稳定带来的问题政策可持续财政可持续 发展的引导 解决资金瓶颈 01010202 03030404地方体制+政府信用贷款三项政策基础 车购税：解决中央资金问题 养路费：解决地方资金问题 通行费：解决地方筹资问题养路费燃油税及融资平台： 过去：养路费作为担保，交通 部门举债发展；08年以后改为 燃油税，政府建立融资平台， 地方债务风险进一步加剧，出 台43号文件，但平台继续，地 方政府债转为企业债务。问题融资平台风险转移应对应对4343号文、号文、4545号文的举措和后果：号文的举措和后果： Ø 融资平台融资平台一边清理、一边新建，特别是国省干线公路由于一边清理、一边新建，特别是国省干线公路由于“十三五十三五”面临很面临很 大资金需求，地市一级的公路融资平台、产业基金纷纷建立；大资金需求，地市一级的公路融资平台、产业基金纷纷建立；Ø 地方高速地方高速公路利用公路利用“PPP”PPP” 模式，吸引央企，替代省级融资平台，再次加快发模式，吸引央企，替代省级融资平台，再次加快发 展，央企转型意识增强，利用建养一体化进入地方养护市场；展，央企转型意识增强，利用建养一体化进入地方养护市场； Ø 农村