论公务员行政行为与个人行为的区别

论公务员行政行为与个人行为的区别摘要 国家公务员是公务机关实施公务法的具体执行者，具有双重身份和与双重身份相适应的双重行为。对行政法实施过程中公务员身份的确定是实现依法行政的重要保证。要正确行使权利履行义务，就必须在实际实施行政行为和个人行为时，既要以行政人的身份认真对待行政职责，防止行政失职，又要以公民正确对待个人行为，避免滥用职权。 关键词公务员 行政行为 个人行为 依法治国  一、公务员的涵义    公务员是指依照法定方式和程序产生的在中央和地方各级行政机关中行使国家权力，执行国家公务的在编人员。    英国是公务员制度的发源地，“公务员”一词也是来源于英文“Civil Servant”。但各国译法不一，有的译为公务员，有的译为文官，有的译为文职官员或一般公职人员。各国公务员的涵义及其包含的范围也不一样。    1993年国家公务员暂行条例颁布实施后，我国“公务员”从名称到内涵都有了统一规定。我国公务员包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的人员。   二、公务员及其职务关系  （一）行政职务    公务员之所以能成为公务员，是因为他担任了一定的国家行政职务。行政职务是国家职务的一种，是为了有效地实施国家和社会管理而设置在各种行政组织中具有法定权利和义务的国家公职。它一般由四个要素构成：职位、职务、职权及职责。    职位是指国家设置在公务组织中的位置，每一行政组织都由若干层次和不同等级的职位所构成。 职务是处于某一行政职位上的人，它是处在行政组织某一职位上，担任固定任务的某一行政机关工作人员的代称。    职权是公务员基于职务所享有的法定权力，或者说是履行职务的法定权力。    职责是公务员基于职务所应当履行的义务和责任。  （二）行政行为的认定    每个公务员都具有“公民”与“公务员”的双重法律身份，与公务员的双重身份相对应的是公务员的双重行为。当公务员以公民（个人）的身份进行活动时其行为属于个人行为，其行为的法律效果亦归属于其个人；当他以国家行政机关的名义实施行政管理时，其行为属于行政行为，其行为的法律效果归属于其所代表的国家行政机关。    1、国外关于公务行为与个人行为的划分标准（1）按时间划分。英国早期的公务法理论以上下班时间划分公务员的公务行为与个人行为。（2）按地域标准划分。以公务职权所覆盖的地域为标准认定行为人行为的性质。（3）按职权划分。职权行为是公务行为，超出职权范围以外的行为属于个人行为。（4）按名分划分。即以公务主体的名义进行活动时，其行为属于公务行为，凡不是以公务主体的名义而是以自己的名义进行活动的其行为属于个人行为。（5）按行为目的划分。凡涉及公共利益的行为为公务行为，凡是为了满足自己利益所为的行为为个人行为。法国多采用这一主张。   2、国内关于行政行为与个人行为的划分标准一般而言，区分行政行为和个人行为，以下因素值得考虑：（1）时间要素。公务员在上班和执行任务期间实施的行为，通常视为行政行为，而在下班和非执行任务期间实施的行为，则通常视为个人行为。（2）名义要素。公务员的行为是以其所属的行政主体的名义作出的，通常视为行政行为；非以其所属的行政主体的名义作出的，通常视为个人行为。（3）公益要素。公务员的公务行为涉及公共利益的，同公共事务有关的，通常视为行政行为；不涉及公共利益，与公共事务无关的，通常视为个人行为。（4）职责要素。公务员的行为属于其职责范围的，通常视为行政行为；超出其职责范围的，通常视为个人行为。（5）命令要素。公务员按照法律或者行政首长的命令、指示以及委托实施的行为，通常视为行政行为；无命令和法律根据行为，通常视为个人行为。（6）公务标志要素。公务员执行公务是佩带或出示能表明其身份的公务标志的行为，通常视为行政行为，反之则属于个人行为 3、行政行为的认定    行政行为的构成必须具备程序要件和实体要件。程序要件是构成行政行为必须具备的形式上的条件。在现代行政行为的形式要件包括两方面：    （1）公务标志。让人们从外表上分辨出公务员的身份是至关重要的，现代大多数国家都为公务员配发了制服，但制服只能让人区别是否属于公务员，而不能区别行为时是公民身份还是公务员身份，譬如面对一个迎面走来的警察，你只能确定他是一名警察，但无法确定他此时是否是在执行公务，因为，公务员并没有被限于执行公务时才能穿制服，这样制服就起不到识别公务员身份的作用了，为此，公务法要求公务员在执行公务时还应当表明其身份。    (2)表明身份。表明身份是指公务员在执行公务行为时应当向相对方当事人表明或通过动作及公务标志说明他具有某种公务职权并已开始行使公务职权的行为，声明一般应当向相对人告知其所代表的行政主体的名称，若以动作或公务标志表明身份足以达到使相对人相信其代表某行政主体执行公务的程度。    以公务标志及表明身份作为行政行为的形式要件已为我国立法所明确规定，如我国公务处罚法第34条规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件；公共场所卫生管理条例第13条规定：“公共场所监督员执行任务时，应佩带证章，出示证件”；植物检疫条例第3条规定“植物检疫人员进入车站、机场、港口、仓库以及其它有关场所执行植物检疫任务，应穿着检疫制服或佩带检疫标志”。    实体要件是指构成行政行为所必须具备的实质性要件。由于行政行为是公务员代表国家行使行政职权的行为，因此，是否享有行政职权应当成为判断是否为行政行为的实质要件；公务员的非职权行为肯定不是行政行为，而在其职权范围内的行为属行政行为。    公务员逾越其职权范围的行为是行政行为还是个人行为呢?对这一问题的法律回答经历了一个发展过程，早期不少国家只将公务员职权范围内行为作为行政行为，公务员超越职权的行为一律属于私人行为，由公务员个人承担责任；而现代国家立法上则有条件地承认公务员表明身份后的越权行为为行政行为，由国家承担由此引起的法律后果，由于并非公务员所有的越权行为都属行政行为，那么，行政法必须解决的是：当公务员的越权行为超出了怎样的限度后该行为就不再属于行政行为了。 三、公务员的双重身份所谓公务员的双重身份，是指任何一个公务员，不论其职位的高低和大小，他首先是一个公民，享有其作为一个公民在宪法与法律上规定的权利和履行宪法与法律规定的义务；但是，作为一个国家公务员，他又不同于一般的公民，他因为进入公务员行列而担任了公务公职，就具有了代表国家（通常是以公务机关的名义）从事公务活动的资格，从而也就享有了一般公民所不可能有的公务职权，承担了一般公民也不可能有的公务职责。在行政法上，与这两种身份对应存在的是公务员的两种行为，即个人行为和行政行为。在许多情况下，由于公务员的两种身份归诸于一个主体，从而变得难以区分，但是我们认为区分公务员的这两种身份具有重要意义，因为：第一，区分公务员的这两种身份是确定公务员的行政行为的需要。一般而言，当“公务员”以公务员的身份出现时，其所为的行为是行政行为，而他与公务员身份无关的行为则多属于个人行为；第二，区分公务员的这两种身份是公民决定自己态度和行为的需要。对于公务员代表行政主体作出的行政行为，相对人有服从的义务，而对于普通人的命令和行为，人们则没有服从的义务；第三，区分公务员的这两种身份是确定责任归属的需要。因为，当“公务员”以公务员身份出现时，他和行政主体之间存在行政职务委托关系，其行为属于行政行为，所引起的后果也由行政主体承担；而当他以普通公民的身份出现时，他和行政主体之间不存在行政职务委托关系，其行为也属于个人行为，所引起的后果完全由自己承担；第四，确定公务员的这两种身份是受害方确定救济途径的需要。对“公务员”以公务员身份引起的侵害，受害方往往可以通过行政诉讼寻求救济，而“公务员”以普通公民身份引起的诉讼，往往是民事或者刑事诉讼，而不是行政诉讼。由于公务员的特殊性和重要性，实际上公务员的这两种身份是不可能截然分开的。比如，当普通人在街上捡到钱财之后，如果不交公，一般不会受到什么制裁，而如果该人是公务员，在街上捡到钱财之后也不交公，则往往会受到公务处分，即使他不是在执行任务，完全是下班后以私人身份进行的。因为，国家一般都要求公务员具有高尚的道德情操，能够更严格的要求自己，在社会中起到模范作用。 四、公务员依法行使职权受保护公务员依法行使职权受法律保护，理论上涉及行政优益权和公务员依法执行职务的权利。所谓行政优益权就是指国家为确保行政主体有效地行使职权，履行行政职责，而赋予其享受各种职务上或物质上优益条件的资格，如先行处置权、社会协助权、推定有效权等。由于行政主体必须通过具体的公务员而行动，也就是说，行政主体的行政优益权是通过公务员的具体行政行为而表现出来的，因而，相对人对于公务员依法执行职务的行为有协助和服从的义务。国家公务员暂行条例第七条第（二）项也规定，国家公务员有获得履行职责所应有的权力的权利。但是，公务员并不是在任何时候都享有行政优益权，只有当其执行公务时才享有这种权利，比如有关法律规定，对于正在执行任务的警车，其它车辆有回避的义务，此时，警车享有行政优益权，其他车辆如果故意不回避，很可能会导致对自己不利的后果。但是，这并不意味着对一切警车，其他车辆都有回避的义务，对于那些没有执行任务，比如开着兜风的警车，其他车辆就没有回避的义务，因为，此时，该警车并不享有行政优益权。五、正确划分行政行为与个人行为，对于依法治国具有重要意义。党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的目标和要求。国务院发布了全面推进依法行政实施纲要，以及7月1日实施的行政许可法，进一步推进了依法行政工作。行政法是国家法律体系中的重要组成部分，是仅次于宪法同刑法、民法一样的一个基本部门法，是实现国家行政职能的重要手段，也是依法行政的法律依据和法律保障。具有行政人资格的国家公务员是行政机关实施行政法的具体执行者，具有双重身份和与双重身份相适应的双重行为。对行政法实施过程中公务员身份的确定是实现依法行政的重要保证。 公务员双重身份和双重行为的并存，从理论上讲是统一的，但在公务员的具体活动中却时常有冲突现象发生，在一些时候可能发生交叉、混淆，从而不易辨认其行为是行政行为还是个人行为。主要表现在两个方面：一是双重身份的权利和义务不统一。国家公务员是公务机关实施行政法的具体执行者，具有双重身份和与双重身份相适应的双重行为。公务员作为公民时享受的某些权利，在其作为公务人时就不能享有；作为公民无需承担的某些义务，作为公务人必须承担。二是双重身份的行为和效果不统一。行政法要求公务员的双重身份、双重行为和双重效果要统一，但当公务员在活动中把身份与行为交错时就会出现两种违法现象，即公务员以公民身份去对待公务职责（行政行为），发生公务失职现象；公务员以行政人的身份去从事个人行为，出现滥用职权现象。 公务员具有双重身份和与其相适应的双重行为，要正确行使权利履行义务，就必须在实际实施行政行为和个人行为时，既要以行政人的身份认真对待行政职责，防止行政失职，又要以公民正确对待个人行为，避免滥用职权。除了健全法律法规，完善监督机制和管理机制外，作为公务员自身还应必须做到以下几点：一是认真学习法律法规知识，提高执法水平，依法履行公务职责；二是公正廉洁，忠于职守。正确运用国家和人民赋予的职权，公道正派，严格要求自己，不以权谋私；三是遵纪守法，正确对待自己的双重身份，实施与身份相适应的行为。实现双重身份的权利和义务统一，双重身份的行为和效果统一。     公务员在以行政人身份实施行政行为时，要严格依照法律法规，准确地反映国家的意志和表达公务主体的意志，正确行使行政主体赋予的行政职权和行政优益权等权利。按照法定程序，客观公正地作出作为或不作为的具体行政行为，不损害行政相对人的合法权益和公共利益。同时，必须切实履